HAFF Committee Report

The Standing Committee on Procedure and House Affairs has the honour to present its

Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a l’honneur de présenter son

Pursuant to its mandate under Standing Order 108(3)(a)(vi), the Committee is pleased to report as follows.

Conformément à son mandat conféré par le sous-alinéa 108(3)a)(vi) du Règlement, le Comité est heureux de présenter le rapport qui suit.

On October 19, 1999, Bill C-2, An Act respecting the election of members to the House of Commons, repealing other Acts relating to elections and making consequential amendments to other Acts, was referred to the Committee prior to second reading. The Committee reported the bill back to the House of Commons, with amendments, on December 3, 1999. We held intensive and extensive hearings on the bill, hearing from many witnesses, and devoting many hours to the clause-by-clause consideration of the bill. In addition, Bill C-2 was based in part on the comprehensive review that the Committee undertook in late 1997 and early 1998 of the Canadian electoral system and the many recommendations for reform that have been made in recent years. This study culminated in the Committee’s 35^th Report, which was tabled in the House on June 18, 1998.

Le 19 octobre 1999, le projet de loi C-2, Loi concernant l’élection des députés à la Chambre des communes, modifiant certaines lois et abrogeant certaines autres lois, a été renvoyé au Comité avant la deuxième lecture et celui-ci en a fait rapport à la Chambre des communes, avec amendements, le 3 décembre 1999. Le Comité a tenu des audiences intensives et approfondies, entendu de nombreux témoins et consacré plusieurs heures à l’étude article par article. Le projet de loi C-2 était en partie fondé sur l’étude exhaustive du système électoral canadien qu'a menée le Comité, à la fin de 1997 et au début de 1998, et sur les nombreuses recommandations de réforme formulées ces dernières années. Ladite étude a mené au dépôt à la Chambre, le 18 juin 1998, du 35^e rapport du Comité.

During our consideration of Bill C-2, a number of issues were raised by witnesses, and members of the Committee, which, for a variety of reasons, were not or could not be incorporated in the bill. The Committee, however, believes that these issues should be noted, and are tabling this report in order to record these outstanding issues. We note that, while there is a general consensus that these issues should be looked at, there is not agreement on the specific solutions to each of them. Many of these issues merit further study, although we have not considered what the appropriate forum is for studying each of these issues – in some cases, it may be Elections Canada, in others the Government, while in others, this Committee or another parliamentary committee may be the best place.

Lors de l’examen du projet de loi, les témoins et les membres du Comité ont soulevé un certain nombre de questions qui, pour diverses raisons, n’ont pas été incorporées à la mesure. Or, le Comité est d’avis que ces questions doivent être soulignées, et c’est pourquoi il dépose le présent rapport. Il faut préciser que, même si l’on s’entend pour dire que les points méritent considération, les solutions ne font pas l’unanimité. Bon nombre des sujets devraient être approfondis, mais le Comité n’a pas discuté quelle serait la meilleure tribune pour ce faire; dans certains cas, il pourrait s’agir d’Élections Canada, dans d’autres, du gouvernement, et dans d’autres encore, d’un comité parlementaire, celui-ci ou un autre.

Many witnesses criticized our existing electoral system, in which the candidate in each constituency who receives the most votes is elected. This system – usually referred to as "first past the post" – often results in the election of candidates who do not receive a majority of the votes cast, and a House of Commons which is not reflective of the voting patterns of Canadians.

Bien des témoins ont critiqué notre actuel système électoral qui déclare élu le candidat ayant obtenu le plus de votes dans chaque circonscription. Ce système majoritaire entraîne souvent l’élection de candidats n’ayant pas reçu une majorité des voix exprimées et, par conséquent, la formation d’une Chambre des communes ne reflétant pas la volonté électorale des Canadiens.

Numerous countries have adopted systems based There are many models of electoral systems based onon proportional representation, of which there are many models. According to the International Institute for Democracy and Electoral Assistance, in 1998, out of 217 countries, 75 had proportional representation systems, and 75 had semi-proportional representations systems of election for a unicameral legislature or the lower house of a bicameral legislature. Until recently, however, few Westminster-style parliamentary systems had embraced such systems, but there have been recent developments in this area. In 1993, New Zealand adopted a Mixed Member Proportional Representation (MMP) electoral system. In Great Britain, the current Labour Government is committed to holding a referendum on an alternative to the current first past the post voting system, and in October 1998 the Independent Commission on the Voting System (the Jenkins Commission) recommended a mixed system of Alternative Vote, combined with Top-up seats.

Il existe plusieurs modèles de systèmes électoraux fondés sur la représentation proportionnelle (RP). Selon l’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale, sur 217 pays en 1998, 75 avaient un régime de représentation proportionnelle et 75 autres, un système de représentation semi-proportionnelle pour une assemblée unicamérale ou pour la chambre basse d’une assemblée bicamérale. Jusqu’à récemment toutefois, peu de régimes parlementaires de type britannique s’étaient dotés de tels systèmes, mais des changements viennent de se produire. La Nouvelle-Zélande a adopté en 1993 un système électoral par représentation proportionnelle mixte. Par ailleurs, l’actuel gouvernement travailliste de Grande-Bretagne a décidé de tenir un référendum pour trouver une solution de rechange au présent système majoritaire et, en octobre 1998, la Commission Jenkins (commission indépendante sur le système électoral) a recommandé un système mixte de vote préférentiel avec sièges complémentaires.

The issue of proportional representation deserves further study, and the details and different models need to be looked at carefully. Under a such a system, the House of Commons arguably would be more representative, and it is possible that various regions in Canada would be represented in a more accurate and diverse way. It has been argued that proportional representation could be used to assist in increasing the representation of women and minority groups in the House of Commons. Against this, concerns have been expressed that Members would no longer be rooted in their constituencies, or responsive to the electors. While there are many arguments in favour of proportional representation, other people have expressed concerns about the prospect of minority governments and a proliferation of political parties. All of these issues, and others, need to be looked at carefully.

La question de la représentation proportionnelle nécessite plus d’étude, et les détails des différents modèles doivent être attentivement examinés. Un tel système pourrait rendre la Chambre des communes plus représentative, et il est possible que les diverses régions du Canada seraient représentées d’une façon plus précise et plus diversifiée. On a fait valoir que la RP pourrait contribuer à hausser la représentation des femmes et des groupes minoritaires à la Chambre des communes. Par contre, certains députés craignent d’être moins attachés à leur circonscription ou moins aptes à répondre à leurs électeurs. Malgré les nombreux arguments en faveur de la représentation proportionnelle, d’aucuns s’inquiètent de la possibilité de gouvernements minoritaires et d’une prolifération des partis politiques. Ces aspects et d’autres également doivent être approfondis.

The adoption of a form of proportional representation would likely necessitate amendments to the Canadian Constitution, and would clearly require a comprehensive overhaul of our electoral legislation. It is not something that can be embraced lightly.

L’adoption d’une forme quelconque de représentation proportionnelle exigerait probablement des modifications à la Constitution canadienne et nécessiterait sans contredit un remaniement complet de notre législation électorale. Ce n’est donc pas une décision à prendre à la légère.

It should be noted that other, less dramatic proposals have been put forward to address some of the same issues. Patrick Boyer, a former Member of Parliament, and prolific author on electoral matters, suggested to the Committee that unless one candidate at an election obtains more than 50% of the votes cast, there should be a run-off election one week later between the two highest-finishing candidates. Suggestions have also been made for a single transferable ballot, whereby electors would indicate their choices in order for candidates on the ballot, and these votes would be re-allocated until one candidate achieves more than 50% of the votes.

Il faut préciser que d’autres propositions moins radicales ont été mises de l’avant pour régler ces mêmes problèmes. M. Patrick Boyer, ancien député et auteur prolifique en matière électorale, a proposé au Comité que, sauf si un candidat obtient plus de 50 p. 100 des voix, il y ait un scrutin de ballottage une semaine plus tard entre les deux candidats ayant eu le plus de votes. On a également suggéré le vote unique transférable, où les électeurs préciseraient leurs choix par ordre de préférence entre les candidats inscrits sur le bulletin et ces votes seraient répartis jusqu’à ce qu’un candidat remporte plus de 50 p. 100 des voix.

Several witnesses spoke in favour of fixed election dates, whereby federal general election would be held on a specific date every four years – for instance, the second Monday in June. This would have advantages in terms of predictability and election preparedness by political parties, candidates, Elections Canada and others. Such a system would remove the Government’s discretion to set the date for elections. Against this, it is argued that section 50 of the Constitution Act, 1867 and section 4 of the Canadian Charter of Rights and Freedoms already provide that the maximum time that the House of Commons can continue is five years from the return on the writs of a general election, Moreover, opponents argue that fixed election dates are inconsistent with the concept of responsible government, whereby the Government must retain the support of the House of Commons; supporters, on the other hand, say that a fixed election term would not mean that governments would no longer need to retain the confidence of the House. Closely aligned with these proposals were suggestions that legislation set out deadlines or fixed times for the readjustment of electoral boundaries following each decennial census.

Plusieurs témoins préconisent l'adoption d'une date d’élection fixe : les élections fédérales seraient tenues à une date précise tous les quatre ans, par exemple le deuxième lundi de juin. Cette façon de procéder accroîtrait la prévisibilité et l’état de préparation des partis politiques, des candidats, d’Élections Canada et d’autres intervenants, et elle retirerait au gouvernement son pouvoir discrétionnaire de fixer la date des élections. Par contre, d’aucuns font valoir que l’article 50 de la Loi constitutionnelle de 1867 et l’article 4 de la Charte canadienne des droits et libertés stipulent déjà que la durée de la Chambre des communes ne peut dépasser cinq ans à compter du rapport des brefs d’élection. Les critiques allèguent également que l'adoption d'une date fixe va à l'encontre du concept du gouvernement responsable voulant que le gouvernement conserve l’appui de la Chambre des communes. Les tenants du système, pour leur part, font valoir qu’un terme fixe n’enlèverait pas aux gouvernements l’obligation de conserver la confiance de la Chambre. Dans le même ordre d’idées, on a proposé que soient imposées par législation des échéances ou des périodes fixes pour la révision des limites des circonscriptions électorales après chaque recensement décennal.

This Committee looked at the issue of fixed election dates in 1994 as part of its consideration of measures to achieve more direct participation by citizens. The issue has also been the subject of various private Members’ bills and motions since 1994. Nevertheless, it continues to be discussed and could be considered again.

Le Comité a examiné en 1994 la question de l'adoption d'une date d’élection fixe, dans le cadre de son étude des mesures susceptibles d’assurer une participation plus directe des citoyens, et plusieurs motions et projets de loi d’initiative parlementaire en ont traité depuis. Néanmoins, le sujet perdure et pourrait de nouveau faire l’objet d’un examen.

During his first appearance before the Committee on Bill C-2, the Hon., Don Boudria referred to a recommendation of the Royal Commission on Electoral Reform and Party Financing (the Lortie Commission) which proposed increasing the reimbursement of election expenses for registered political parties if they nominated or elected a greater percentage of women candidates. This proposal was designed to encourage greater participation by women in the electoral and political processes. Mr. Boudria requested the advice of the Committee on this and related issues.

Lors de sa première comparution concernant le projet C-2, l’honorable Don Boudria s’est reporté à la recommandation de la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (Commission Lortie) qui proposait l’augmentation du remboursement des dépenses électorales des partis politiques inscrits ayant choisi ou fait élire un plus grand pourcentage de femmes. Cette proposition visait à encourager la participation des femmes aux processus électoral et politique. M. Boudria a demandé l’avis du Comité à ce sujet et sur d’autres questions connexes.

Several of the witnesses before the Committee supported proposals to reward parties for electing women candidates, but other witnesses were adamantly against such measures. Among members of the Committee, there was also a wide divergence of opinions. Nevertheless, there remains a desire among all Members that women should participate more fully in the electoral and political processes. Certain of the amendments that the Committee made to Bill C-2 – such as the inclusion of a definition of dependent care expenses – were designed to assist all candidates, but will benefit women most especially.

Plusieurs témoins ont appuyé les propositions visant à inciter les partis à choisir des candidates, mais d’autres s’y sont vivement opposés. Les divergences étaient également profondes parmi les membres du Comité. Néanmoins, tous les députés souhaitent que les femmes participent plus pleinement aux processus électoral et politique. Certains des amendements au projet de loi C-2 formulés par le Comité, comme l’inclusion d’une définition des dépenses pour garde de personnes à charge, visaient à aider tous les candidats mais ils avantageraient plus spécialement les femmes.

The number of women in the Canadian House of Commons has improved in recent years – currently 19.93% of MPs are female – but more needs to be done. This issue is, of course, not unique to federal politics, and widely differing views are held on it. Nevertheless, the general issue of encouraging or facilitating female participation in the electoral and political processes should be looked at further. There is opposition to affirmative action-type programs, but some policies or programs could be considered to achieve the objective of increasing female representation in the House of Commons. It is also possible that such matters are best left to the internal decisions of political parties.

The voter turnout among Aboriginal Canadians is abysmally low, as is their participation generally in the political and electoral life of our country. This was identified as a concern by several members of the Committee, and needs to be looked at.

La participation des Autochtones canadiens au scrutin est extrêmement faible, tout comme l’est en général leur contribution à la vie politique et électorale du pays. Le problème a été soulevé par plusieurs membres du Comité et nécessite un examen.

Measures need to be considered which would promote the involvement of young Canadians in the political and electoral processes of Canada. The interest and awareness, as well as the participation, of youth is fundamental to the future of our country. Issues such as lowering the age of voting could be considered.

Il faut penser à des mesures susceptibles de promouvoir la participation des jeunes Canadiens aux processus politique et électoral du pays. En plus de la participation, l’intérêt et la prise de conscience des jeunes sont essentiels à l’avenir du Canada. Il faudrait envisager d’abaisser l’âge de voter.

The participation of other marginalized groups, such as older people, new Canadians, persons with disabilities, and illiterate persons, also needs to be enhanced. Elections Canada has developed various programs and initiatives in this regard, but more should be done.

La participation d’autres groupes marginalisés, comme les aînés, les nouveaux Canadiens, les personnes handicapées et les analphabètes, doit aussi être encouragée. Élections Canada a conçu divers programmes et initiatives en ce sens, mais il reste du travail à faire.

The Register of Electors was introduced in 1996. While a permanent voters’ list has definite advantages, and entails significant cost savings, administrative and practical problems have been identified and questions raised. The efficacy and efficiency of the Register is of concern to members of the Committee. These will continue to need to monitored on an on-going basis by this Committee, Elections Canada, and others.

Le registre des électeurs a été établi en 1996. Si la liste électorale permanente a des avantages indéniables et permet de substantielles économies, elle cause des problèmes administratifs et pratiques et soulève des questions. L’efficacité et l’efficience du registre préoccupent les membres du Comité. La situation devra être surveillée par le Comité, Élections Canada et d’autres intervenants.

With the introduction of a permanent list of electors in 1996the Register of Electors, concerns were expressed about the privacy implications of including specified information on the lists, and of the uses that may be made of such lists. These concerns continue to be raised by members of the Committee. Bruce Phillips, the Privacy Commissioner, was consulted prior to the introduction of Bill C-63, in 1996, and appeared before this Committee during our consideration of that bill. During our study of Bill C-2, an amendment was passed by the Committee regarding the inclusion of telephone numbers on the lists of electors, and the Privacy Commissioner wrote a letter dated December 1, 1999 regarding potential privacy issues involved. Subsequently, the Committee requested the Privacy Commissioner’s views with respect to clause 110(1) of the bill that allows the lists to be used "for communicating with electors, including using them for soliciting contributions and recruiting party members." In his reply, Mr. Phillips reminded the Committee that in 1996 he expressed his opposition to the use of the Register for secondary purposes, or as a "political marketing tool." He also raised the issue of the obligation on Elections Canada under the Privacy Act to make clear disclosure of the possible uses of the information being collected.

Par suite de l’adoption du registre des électeurs, certains se sont inquiétés des répercussions que l’inclusion de renseignements précis sur les listes pourrait avoir sur la protection de la vie privée, ainsi que de l’utilisation qui pourrait être faite de ces listes. Cette question préoccupe toujours les membres du Comité. M. Bruce Phillips, commissaire à la protection de la vie privée, avait été consulté avant la présentation du projet de loi C-63, en 1996, et il avait temoigné devant le Comité durant l’étude de ce projet de loi. Durant l’étude du projet de loi C-2, le Comité a adopté un amendement concernant l’inclusion des numéros de téléphone sur les listes des électeurs, et le Commissaire à la protection de la vie privée a écrit au Comité le 1^er décembre 1999 afin de l’informer des problèmes que cette décision pourrait soulever. Par la suite, le Comité a demandé l’avis du Commissaire à la protection de la vie privée à propos du paragraphe 110(1) du projet de loi, qui permet aux députés d’utiliser les listes « pour communiquer avec leurs électeurs », notamment « pour demander des contributions et recruter des membres pour le compte du parti ». Dans sa réponse, M. Phillips a rappelé au Comité qu’il s’était opposé en 1996 à l’utilisation du registre à des fins secondaires ou comme « outil de marketing politique ». Il a en outre mentionné que la Loi sur la protection des renseignements personnels obligeait Élections Canada à divulguer clairement toutes les utilisations possibles des renseignements recueillis.

At present, returning officers are appointed by the Governor in Council, and other election officials are appointed by the returning officer in each constituency, usually after soliciting lists of suitable candidates from the parties that finished first and second in the previous election. Jean-Pierre Kingsley, the Chief Electoral Officer, has long recommended that returning officers should be appointed by the Chief Electoral Officer for 10-year terms on the basis of formal competitions, open to all Canadians, and he advocated this position to the Committee during his appearances on Bill C-2. The method of appointment of returning officers and other election officials is important to the integrity of the electoral system, and may need to be re-visited.

En ce moment, les directeurs du scrutin sont nommés par le gouverneur en conseil, et le directeur du scrutin de chaque circonscription nomme d’autres fonctionnaires électoraux, habituellement après avoir réclamé des listes de candidats appropriés auprès des partis s’étant classés premier et deuxième aux précédentes élections. Le directeur général des élections, M. Jean-Pierre Kingsley, directeur général des élections, recommande depuis longtemps que les directeurs du scrutin soient nommés par le directeur général des élections pour des périodes de dix ans dans le cadre de concours officiels, ouverts à tous les Canadiens, et il a exposé ce point de vue au Comité lors de ses témoignages au sujet du projet de loi C-2. Le mécanisme de nomination des directeurs du scrutin et des autres fonctionnaires électoraux est important pour l’intégrité du système électoral et devrait être revu.

Issues relating to the funding of political parties and candidates were raised by a number of Members and witnesses. These include a series of related issues, including enhanced public funding; limits on donations; possible prohibitions on contributions by persons other than registered voters; candidate deposits; disclosure of contributions in terms of detail and timing; reporting of trust accounts; etc.

Quelques députés et témoins ont abordé certains aspects du financement des partis politiques et des candidats. Il s’agit d’une série de questions connexes comprenant le financement public accru, la limitation des dons, des interdictions possibles de contribution par d’autres que des votants inscrits, les dépôts des candidats, la déclaration des contributions pour ce qui est du moment et des détails à fournir, le signalement des comptes en fiducie, etc.

Among the other issues that the Committee heard were the following, which are in no particular order:

Parmi les autres questions dont a été saisi le Comité, notons, sans ordre précis :

There were other issues that arose during consideration of Bill C-2, where proposed amendments were defeated, but the issues involved will no doubt continue to be discussed.

Respectfully submitted,

Respectueusement soumis,