PACP Rapport du Comité
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CHAPITRE 4, PROGRAMME CANADIEN DES ARMES À FEU DU RAPPORT DE MAI 2006 DE LA VÉRIFICATRICE GÉNÉRALE DU CANADA
Introduction
En 1995, le Parlement adoptait la Loi sur les armes à feu et les modifications au Code criminel qui en découlaient. La Loi créait le Programme canadien des armes à feu (le Programme) et le plaçait sous la responsabilité principale du ministère de la Justice. Le Programme, qui est devenu la responsabilité du Centre des armes à feu Canada en avril 2003, lorsque celui-ci est devenu un service autonome, a pour objet de contrôler l’acquisition, la possession et la propriété d’armes à feu, de réglementer la circulation de certains types d’armes à feu et de contrer le mauvais usage des armes à feu. En mai 2005, la responsabilité du Programme a été confiée à la Gendarmerie royale du Canada.
En 2002, au cours d’une vérification du Programme canadien des armes à feu, la vérificatrice générale s’est aperçue que l’information financière relative au Programme n’était pas fiable, qu’elle ne donnait pas une juste idée des coûts nets du Programme et laissait le Parlement à court d’information pour procéder à un examen efficace du Programme [1]. En octobre 2003, le Comité des comptes publics adoptait son rapport sur le Programme des armes à feu, où il endossait entièrement ses recommandations et y allait lui-même de 14 recommandations [2].
Au Chapitre 4 de son rapport de 2006 intitulé Le Point, la vérificatrice générale a fait un suivi de la vérification de 2002 où, en plus de revenir sur ses recommandations de 2002, elle s’est aussi intéressée aux opérations générales du Centre d’enregistrement des armes à feu depuis l’arrivée d’une nouvelle équipe de gestion en 2003, plus précisément à l’information financière communiquée au Parlement, à la mesure du rendement et aux rapports sur le rendement, à la gestion des contrats et aux contrats attribués dans le cadre du Système canadien d’information relativement aux armes à feu. Les vérificateurs n’ont pas évalué l’efficacité ni les implications sociales du Programme.
Le 26 septembre, au cours d’une audience sur ce chapitre, le Comité a rencontré la vérificatrice générale, Sheila Fraser, ainsi que Peter Kasurak, premier directeur principal au Bureau du vérificateur général. William V. Baker, ancien commissaire du Centre des armes à feu Canada, a comparu à titre personnel tandis que Ian Bennet, sous-ministre adjoint intérimaire, Direction générale des approvisionnements, a témoigné pour Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Ont aussi témoigné le sous-commissaire Peter D. Martin de la Gendarmerie royale du Canada, de même que François Bidal, directeur général, et l’avocat-conseil Denis Bilodeau, chef des Services juridiques, tous deux du Centre des armes à feu Canada.
Observations and Recommandations
Suite donnée aux recommandations
La vérification avait principalement pour but de revenir sur la recommandation de 2002 concernant la correction des lacunes au chapitre de l’information financière. Les vérificateurs ont trouvé que le Centre des armes à feu avait fait des progrès satisfaisants en ce qui a trait à la mise en œuvre de la recommandation portant sur la communication de l’information financière, sauf pour ce qui est de la comptabilisation des coûts, dont il question plus en détail dans le rapport spécial intitulé Les décisions du gouvernement ont limité le contrôle parlementaire des dépenses publiques.
Les vérificateurs ont aussi conclu que le Centre avait accompli des progrès importants en devenant une agence distincte et en réglant bon nombre de problèmes opérationnels et contractuels. Ils ont cependant noté quelques problèmes qu’il reste encore à régler et énoncé à cette fin 12 recommandations. Toutes ces recommandations, à l’exception de celle concernant la comptabilisation des coûts de développement du Système canadien d’information relativement aux armes à feu et de celle qui s’adressait à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, ont été acceptées par le Centre, qui a convenu de prendre les mesures correctives nécessaires pour les mettre en œuvre.
Le 17 mai 2006, le gouvernement a annoncé que la Gendarmerie royale du Canada succédait au Centre des armes à feu Canada à titre de responsable de l’application de la Loi sur les armes à feu et de ses règlements. Le sous-commissaire Martin de la GRC a assuré au Comité que son organisme allait poursuivre la mise en œuvre des recommandations de la vérificatrice générale. Le Comité est entièrement d’accord avec les conclusions de la vérificatrice générale, de même qu’avec ses recommandations. S’il trouve encourageant de voir que la GRC est bien disposée à les mettre en application, il aimerait avoir un peu plus de précisions. Le Comité fait donc la recommandation suivante :
Recommandation 1
Que le 31 janvier 2007 au plus tard, la Gendarmerie royale du Canada fournisse au Comité des comptes publics de la Chambre des communes un plan d’action et un échéancier concernant la mise en œuvre des recommandations contenues au Chapitre 4 du rapport de mai 2006 de la vérificatrice générale intitulé Le Point.
Information financière et information sur le rendement
En 2002, la vérificatrice générale indiquait que le ministère de la Justice, alors responsable du Programme canadien des armes à feu, négligeait de communiquer au Parlement de l’information financière complète, systématique et rigoureuse sur le Programme. Le Parlement ne recevait pas toute l’information dont il avait besoin pour faire un examen satisfaisant du Programme et en rendre compte.
Le Comité a appris que le Programme des armes à feu continuerait de faire l’objet d’un crédit distinct en 2006-2007. Il trouve qu’il est indispensable que le Parlement continue de recevoir une information financière complète sur le Programme. Lorsque le ministère de la Justice s’occupait de la gestion du Programme, ce dernier était financé à même les crédits accordés au ministère et l’information sur le rendement était intégrée au Rapport sur les plans et les priorités ainsi qu’au Rapport sur le rendement du ministère.
Une des principales raisons pour lesquelles on a fait du Centre des armes à feu Canada un service distinct, c’était pour fournir des informations séparées et rendre compte de façon distincte au Parlement. Le Comité craint de ne plus recevoir toute l’information financière et l’information sur le rendement dont il a besoin, maintenant que la responsabilité du Programme a été confiée à un autre organisme faisant partie d’un ministère. Comme il est particulièrement important que l’on continue de lui fournir de l’information financière distincte sur le Programme, le Comité fait la recommandation suivante :
Recommandation 2
Que la Gendarmerie royale du Canada fournisse au Parlement de l’information détaillée sur le montant alloué aux dépenses prévues du Programme canadien des armes à feu dans les crédits accordés à la GRC dans son budget principal et son budget supplémentaire des dépenses. Qu’elle fournisse également de l’information financière et de l’information sur le rendement détaillées sur le Programme dans son Rapport sur les plans et les priorités et son Rapport ministériel sur le rendement.
Fournir une information suffisante sur le rendement est également un élément clé de la reddition de comptes. Depuis la première vérification, le Centre des armes à feu du Canada a déposé deux rapports de rendement au Parlement, qui enrichissent considérablement l’information disponible sur le rendement du programme. La vérification conclut que les rapports de rendement du Centre donnent un assez bon aperçu de son contexte organisationnel et des résultats stratégiques attendus. Par contre, le Centre ne s’est pas fixé de cibles de rendement, n’a pas donné d’exemples de résultats et n’a pas présenté de chaîne de résultats montrant comment ses activités contribuent au but principal, la sécurité publique. La vérificatrice générale recommandait d’améliorer le rapport sur le rendement en fournissant des cibles et des résultats tangibles et en présentant la chaîne des résultats.
La responsabilité du programme étant passée à la GRC, l’information destinée aux parlementaires à son égard a été annexée au Rapport sur les plans et les priorités 2006-2007 de la GRC, déposé le 26 septembre. On y trouve des résultats et un cadre de gestion : il s’agit sans doute de la chaîne de résultats [3] réclamée par la vérificatrice générale. Si c’est le cas, cette chaîne est bien faible, malgré que la vérification ait été rendue des mois plus tôt. Le cadre passe sous silence la contribution des partenaires fédéral et provinciaux; les indicateurs proposés visent les activités et non les résultats; certaines activités manquent comme la formation en sécurité; on n’accorde aucune attention à l’assurance de la qualité des données; enfin, ce qui est le plus surprenant, le cadre ne formule aucune cible de rendement.
Le Comité est très insatisfait de la chaîne de résultats figurant dans le dernier Rapport sur les plans et les priorités de la GRC. L’information sur les résultats est cruciale pour le Programme des armes à feu car les Canadiens veulent savoir si celui ci produit les effets désirés. Le Comité recommande :
Recommandation 3
Que la Gendarmerie royale du Canada fournisse, de concert avec les cadres du Secrétariat du Conseil du Trésor et du Bureau de la vérificatrice générale, une chaîne de résultats significative pour le Programme canadien des armes à feu dans son Rapport sur les plans et les priorités 2007-2008.
En plus de la chaîne de résultats, il importe que le programme soit évalué. Une évaluation du programme permet de mesurer les résultats prévus et imprévus, le rendement actuel et prévu et sa valeur perçue et réelle pour les propriétaires d’armes à feu, les agents de la paix et le public en général. Il est important que l’évaluation fournisse à tous les intéressés des preuves claires et des faits solides pour alimenter le débat et les décisions. Le rapport de vérification indiquait qu’une évaluation récente du programme canadien des armes à feu affirmait qu’il n’était pas possible d’établir les résultats du programme parce qu’il est encore trop récent. Comme les parlementaires veulent savoir si le programme atteint son but de réduire les risques des armes à feu pour le public, nous estimons qu’il faut une nouvelle évaluation de programme. Le Comité recommande :
Recommandation 4
Que la Gendarmerie royale du Canada réalise une évaluation de programme pour vérifier l’efficacité de l’ensemble du Programme canadien des armes à feu et qu’elle en présente les résultats au Comité permanent des comptes publics d’ici le 31 décembre 2007.
En conséquence, et aussi en raison des sommes déjà investies dans ce programme, le Comité est d’avis qu’un moratoire sur le démentellement du Registre des armes à feu devrait être annoncé afin que le Comité puisse évaluer correctement les résultats de cette vérification de l’efficacité du programme.
Qualité des données
L’exactitude de l’information est essentielle à la police et à l’amélioration de la sécurité du public. Cependant, il y a lieu de remettre en cause la qualité des données du Système canadien d’information relativement aux armes à feu (SCIRAF).
La vérification s’inquiète des données de SCIRAF pour plusieurs raisons : traitement des formulaires incomplets avant l’échéance de la loi, information non validée par comparaison avec d’autres bases de données fédérales ou provinciales, absence de confirmation des données transférées de l’ancien système du Système d’enregistrement des armes à autorisation restreinte (environ la moitié des 1,2 million d’armes à autorisation restreinte du SEAAR n’ont pas été réenregistrées). Le taux de courrier non livré résultant d’adresses incorrectes varie entre 7 à 23 %, selon le type d’avis envoyé. Les vérifications réalisées au moment du transfert des armes à feu révèlent que la marque, le numéro de série et le mode d’action (mécanisme à verrou ou semi-automatique) étaient incorrects 12 %, 3 % et 9 % du temps respectivement. Il peut y avoir également eu des erreurs de nom du propriétaire ou de sa date de naissance du propriétaire, et un dédoublement des certificats d’enregistrement. Enfin, le Centre ignore le sort de 62 % des armes dont le certificat a été révoqué entre juillet et octobre 2005. Il se fiait à la police locale pour l’application de la révocation, mais il y a eu un manque de communication entre celle ci et le Centre.
La vérificatrice générale a recommandé que les systèmes d’information renseignent la gestion sur le rendement; elle a recommandé également de valider les adresses dans d’autres bases de données et de voir à ce que tous les dossiers soient exacts et complets. Le Centre a convenu de donner suite aux recommandations et a affirmé qu’un « plan d’amélioration continue » est en cours.
Le Comité est très préoccupé par les problèmes que présente le Système canadien d’information relativement aux armes à feu. Les problèmes de qualité des données sont nombreux et ne sont pas faciles à régler. La correction des données représente une énorme tâche administrative dont le coût pourrait être prohibitif. Or, l’utilité du système dépend de la fiabilité et de l’exactitude des renseignements qui y sont stockés. Des renseignements inexacts pourraient compromettre la sécurité des agents de police. On a dit au Comité qu’une équipe de la GRC était affectée en permanence à la qualité des renseignements, mais le Comité voudrait davantage d’information à ce sujet et l’assurance que les problèmes sont en voie d’être résolus. En conséquence, le Comité recommande :
Recommandation 5
Que la Gendarmerie royale du Canada fournisse au Comité des comptes publics, d’ici le 31 janvier 2007, un rapport indiquant les mesures qu’elle a prises pour remédier à chacun des problèmes de qualité des données décrits dans le rapport de vérification, et contenant notamment le calendrier de mise en œuvre de son « plan permanent d’amélioration continue » avec les principales étapes du processus.
Contrats
Comme le Centre des armes à feu assure une bonne partie de ses services par la voie de contrats, le Bureau du vérificateur général a vérifié la conformité d’un certain nombre de marchés aux règles et autorisations en la matière. Lors de l’examen de 3 642 marchés conclus entre 1997 et 2005, les vérificateurs ont constaté que certains marchés avaient été attribués de façon non concurrentielle : par exemple, des marchés d’une valeur initialement inférieure à 25 000 $, le plafond fixé pour les contrats à fournisseur unique, ont par la suite été modifiés pour en porter la valeur bien plus haut; de multiples contrats de 24 000 $ ont été attribués à un même fournisseur de manière continue; certains contrats à fournisseur unique ont été attribués sans qu’il soit établi de manière probante qu’il n’y avait qu’un fournisseur possible.
Les vérificateurs ont constaté que le Centre avait utilisé à mauvais escient un des outils de passation de contrats de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) pour retenir les services d’entrepreneurs pendant plusieurs années sans appel d’offres. Le Centre s’assurait aussi les services d’entrepreneurs par la voie du contrat-cadre de la Direction générale des services d’infotechnologie (DGSIT) au lieu de recourir à des appels d’offres. Comme le Centre n’embauchait pas les entrepreneurs directement, il a dû payer des droits à la DGSIT et au cabinet d’experts-conseils, ce qui a accru les coûts d’environ 25 %. Par ailleurs, les vérificateurs ont dit craindre que le Centre ait créé une relation employeur-employé en retenant des entrepreneurs pendant plusieurs années.
Les vérificateurs ont relevé d’autres cas de mauvaises pratiques en matière de passation des marchés à TPSGC et au Centre. Par exemple, un expert-conseil embauché initialement aux termes d’un contrat d’environ 150 000 $ a été autorisé à attribuer des marchés à d’autres experts-conseils, ce qui a porté à plus de 700 000 $ la valeur totale des services impartis. Un autre contrat a été signé après l’expiration de la période d’exécution des travaux.
Si les vérificateurs ont observé une amélioration des pratiques du Centre en matière de passation de marchés, le Bureau du vérificateur général éprouve encore des réserves et il entend passer à la loupe plusieurs marchés ne prévoyant aucun produit à livrer mesurable ou dont le dossier ne contient aucune attestation de réception d’un produit.
Le Comité est sidéré par la nature et l’étendue des problèmes de passation de marchés au Centre des armes à feu. Tout porte à croire qu’on a délibérément tourné les politiques et directives en la matière. D’autre part, TPSGC, le ministère chargé d’administrer les processus d’approvisionnement et de passation des marchés au gouvernement fédéral, assure une très faible surveillance quand il ne ferme pas carrément les yeux. Les lignes directrices établies en matière de passation de marchés visent à garantir que les fonds publics sont dépensés dans les règles, à bon escient et avec un juste souci d’économie. Elles ne peuvent être efficaces que si les personnes concernées sont disposées à les respecter ou à les faire respecter au besoin. M. Ian Bennet de TPSGC a dit au Comité que son ministère avait pris des mesures pour remédier aux problèmes relevés par les vérificateurs. Vu la gravité de la question et le risque que d’autres ministères utilisent eux aussi à mauvais escient les outils du Ministère en matière de passation de marchés, le Comité souhaite d’autres garanties et recommande :
Recommandation 6
Que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada fournisse au Comité des comptes publics un rapport au plus tard le 31 décembre 2006 sur les mesures prises pour garantir que ses outils de passation de marchés ne sont pas utilisés pour passer outre aux politiques et règles en la matière.
Les plus importants marchés passés par le gouvernement pour le compte du Programme canadien des armes à feu, et la plus importante source de gaspillage de fonds publics, concernent l’élaboration du Système canadien d’information relativement aux armes à feu. Les estimations initiales des coûts étaient de l’ordre de 13 à 20 millions de dollars, mais le coût estimatif du système est passé à 94,5 millions de dollars en 1998, puis a grimpé à 190 millions de dollars en mars 2005. La vérification a permis de conclure que plusieurs mauvaises décisions expliquent l’augmentation des coûts du SCIRAF I : les changements de processus de contrôle ont été mal gérés par le gouvernement, les exigences de projet étaient mal définies, un contrat autorisant le paiement de tous les coûts engagés a été utilisé et l’adoption du projet de loi C 10 et de son règlement a été retardée de plus de deux ans.
En 2001, les cadres supérieurs du Centre des armes à feu ont décidé d’implanter le SCIRAF II en dépit des observations contenues dans des rapports provisoires montrant qu’il serait prématuré de le faire, car des modifications devaient être apportées à la loi et aux règlements, les attentes étaient supérieures aux capacités ou aux possibilités permises par le budget et l’échéancier était trop serré. Les vérificateurs ont conclu que les leçons tirées de l’application du SCIRAF I n’avaient pas été mises à profit dans l’élaboration et la gestion du SCIRAF II.
Le SCIRAF II, dont le coût estimatif initial était de 32 millions de dollars, devrait, selon les estimations actuelles, coûter en fait au moins 87 millions de dollars. Cette estimation comprend 30,6 millions de dollars imputables aux retards, 15 millions sur les 15 prochaines années et 8 millions de dollars d’intérêts. Le Comité a appris durant l’audience que les travaux relatifs au SCIRAF II avaient été stoppés et que le système n’était pas utilisé. Le Comité est outré qu’on dépense 90 millions de dollars pour un système dont la nécessité apparaît contestable. Cette totale absence de souci d’économie est absolument inacceptable. Les Canadiens s’attendent de leur gouvernement qu’il dépense leur argent prudemment et qu’il ne le gaspille pas à financer des projets de TI mal planifiés et superflus. Vu l’incapacité patente des ministères concernés d’administrer efficacement les marchés relatifs au SCIRAF, le Comité et le Parlement en général doivent avoir des données complètes détaillées sur les coûts passés et futurs du SCIRAF. En conséquence, le Comité recommande :
Recommandation 7
Que la Gendarmerie royale du Canada fournisse au Comité des comptes publics un rapport sur les coûts passés et futurs prévus du Système canadien d’information relativement aux armes à feu (I et II) d’ici le 31 décembre 2006 et qu’elle fasse état des coûts du SCIRAF dans ses rapports annuels sur le rendement.
Réseau des vérificateurs bénévoles
Pour régler le problème de la qualité des données, le Centre a eu recours à un réseau de vérificateurs bénévoles chargés de vérifier, au moment de la cession, les armes à feu déjà enregistrées mais n’ayant pas encore été vérifiées. Le processus de vérification sert à confirmer des détails physiques comme le nom du fabricant, le modèle, le numéro de série, la longueur de tube et le type de mécanisme d’une arme donnée.
Le Comité a appris que le Réseau des vérificateurs bénévoles n’existait plus et que ce sont maintenant des employés du Centre qui vérifient l’exactitude des informations sur les diverses armes à feu. Le Comité craint néanmoins que le ministère aurait contrevenu à la Loi sur la protection des renseignements personnels dans la mesure où des tiers agissant pour le compte du gouvernement, le Réseau des vérificateurs bénévoles, ont peut-être eu accès à des renseignements personnels et confidentiels quand ils ne l’auraient pas dû. Par conséquent, le Comité recommande :
Recommandation 8
Que la Gendarmerie royale du Canada donne au Comité permanent des comptes publics un avis juridique quant à savoir si elle a ou non contrevenu à la Loi sur la protection des renseignements personnels en engageant le Réseau des vérificateurs bénévoles.
Le Comité estime en outre que la question pourrait intéresser la Commissaire à la protection de la vie privée. Il donnera des instructions au greffier pour qu’il envoie copie de ce rapport à la Commissaire qui prendra les mesures qu’elle jugera indiquées dans les circonstances.
Conclusion
Le Programme canadien des armes à feu est un programme très complexe et controversé qui fait l’objet d’un examen serré de la part des Canadiens et du Parlement. Dans ce contexte, il importe que la population et les parlementaires disposent d’informations sur le rendement et d’informations financières adéquates. En effet, ce n’est que lorsqu’on connaîtra bien les coûts et les résultats du Programme qu’on pourra prendre des décisions éclairées sur la conception, la mise en œuvre et l’avenir de celui-ci.
Il est également essentiel que les usagers du système associé au Programme aient l’assurance que celui-ci leur fournit une information complète et exacte. Si les problèmes de qualité des données ne sont pas corrigés, les usagers auront difficilement confiance dans l’information utilisée pour soutenir la police et réduire les risques pour la sécurité publique.
Enfin, les coûts du Programme dépassent largement les estimations initiales, situation imputable en grande part à la mauvaise gestion des marchés relatifs aux systèmes d’information du Programme. Les Canadiens s’attendent que leur argent soit employé avec un souci d’économie, et ils sont à juste titre outrés quand on le gaspille. Si l’on veut préserver la confiance des Canadiens dans le Programme et dans le gouvernement en général, il importe d’appliquer les leçons tirées de l’expérience et de voir à employer au mieux l’argent des Canadiens. Malgré les dépassements de coûts inexcusables du passé et les ajustements qui devront être apportés, le Comité note que la vérificatrice générale parle de progrès « satisfaisants » et « réels » en ce qui a trait au contrôle des coûts et de la transparence. Au paragraphe 4.3 de son rapport elle note que le coût annuel d’administration du Programme est passé de 200 millions de dollars, à 82,3 millions de dollars.
- [1]
- Vérificatrice générale, Rapport de 2002, Chapitre 10 — Les coûts liés à la mise en œuvre du Programme canadien des armes à feu.
- [2]
- Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes, 24e Rapport, 37e législature, Chapitre 10 (Ministère de la Justice — Les coûts liés à la mise en œuvre du Programme canadien des armes à feu) du Rapport de 2002 de la vérificatrice générale du Canada.
- [3]
- Une « chaîne de résultats » est un rapport logique entre les activités et les résultats d’un programme donné et les résultats attendus. Elle est généralement exposée sous la forme d’ordinogramme.