PACC Rapport du Comité

Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

SIXIÈME RAPPORT

Après étude du Chapitre 6 du vérificateur général du Canada de décembre 2001 (Agence de promotion économique du Canada atlantique), le Comité permanent des comptes publics a convenu de déposer le rapport suivant :

INTRODUCTION

L’Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA, l’Agence) fonctionne depuis déjà 15 ans et est le seul organisme de développement économique régional canadien à avoir sa loi habilitante. En effet, la partie I de la Loi organique de 1987 sur le Canada atlantique énonce le mandat de l’Agence :

favoriser les possibilités de développement économique du Canada atlantique et, plus particulièrement, la croissance des revenus et les créations d’emplois dans cette région[1].

L’APECA vient en aide aux entreprises commerciales et aux entreprises sans but lucratif. Elle encourage l’expansion des entreprises, achète des biens d’équipement et se charge de la commercialisation. Elle appuie par ailleurs toute une gamme d’activités non commerciales qui assurent le développement des collectivités. Au cours de l’exercice 2002-2003, l’Agence devrait dépenser en tout 446,7 millions de dollars à ce titre et pour assumer son mandat[2]. Selon l’honorable Robert Thibault, ancien ministre d’État chargé de l’APECA, les programmes de l’Agence « ont contribué à créer et à préserver des milliers d’emplois, ayant aidé les petites et moyennes entreprises de la région à démarrer, à survivre et à prospérer »[3] au cours de l’exercice écoulé.

En gros, l’Agence a un mandat important, participe activement à l’économie et à la vie des collectivités du Canada atlantique et engage des dépenses très importantes. Pour toutes ces raisons, le Comité a décidé d’examiner les résultats d’une vérification axée tout particulièrement sur la façon dont les programmes de l’Agence reflètent le mandat, les objectifs et les priorités de cette dernière.

Pour se faciliter la tâche, le Comité a rencontré le 23 avril 2002 la vérificatrice générale du Canada, Mme Sheila Fraser, et Dennis Wallace, président de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique. John O’Brien, directeur principal, et Marilyn Rushton, directrice, tous deux du Bureau du vérificateur général, accompagnaient Mme Fraser. Paul J. LeBlanc (vice-président, Politique et programmes) et Peter Estey (vice-président, Finances et Services généraux) de l’APECA accompagnaient M. Wallace.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Les vérificateurs ont constaté que l’Agence avait fait des progrès à plusieurs égards depuis la dernière vérification effectuée en 1995. Le gros de cette amélioration a eu lieu dans la gestion des projets commerciaux et est attribuable en partie à une décision, adoptée en 1995, d’exiger le remboursement des contributions dans le cadre du Programme de développement des entreprises. Le vérificateur général a constaté que les politiques adoptées pour évaluer les demandes des 40 projets commerciaux qui ont constitué son échantillon étaient adéquates et qu’elles avaient toutes été respectées. Plus particulièrement, les vérificateurs ont vu que, pour chaque projet de l’échantillon, les modalités avaient été respectées, la nécessité d’un soutien de l’État avait été prouvée, il y avait suffisamment de données indiquant que les projets étaient commercialement viables une fois le financement achevé et les projets étaient bénéfiques sur le plan économique au Canada atlantique. Tous les demandeurs (à l’exception d’un) ont effectué l’investissement nécessaire. L’Agence a évalué les risques que comportaient les contributions remboursables et, sauf dans un cas, les modalités de remboursement étaient conformes.

La seule grande lacune concernant la gestion des projets commerciaux touchait aux renseignements que l’Agence communique au Parlement à propos de son porte-feuille de contributions remboursables. Le Comité est heureux de voir que l’APECA a
accepté les recommandations du vérificateur général sur la manière d’améliorer la communication relative à son porte-feuille mais aimerait que l’Agence s’engage de façon plus détaillée dans cette voie. Il recommande donc :

RECOMMANDATION 1

Que l’Agence de promotion économique du Canada atlantique établisse des cibles de rendement pour son portefeuille de contributions remboursables de sorte que soient établies des cibles pour les recouvrements, les comptes en souffrance, les radiations et la gamme de risques que comporte le reste du portefeuille et communique ses cibles dans son Rapport sur les plans et les priorités dès le rapport de 2004.

RECOMMANDATION 2

Que l’Agence de promotion économique du Canada atlantique fasse état de son rendement par rapport aux cibles établies pour son portefeuille de contributions remboursables dans ses rapports sur le rendement ministériel annuel, et ce dès le rapport couvrant la période se terminant le 31 mars 2004.

Malgré ces améliorations, les résultats de la vérification de la gestion par l’APECA des contributions à des projets non commerciaux et de l’aide à des projets commerciaux et autres sont préoccupants.

Le gros du financement de l’APECA va à des organismes sans but lucratif ou à des administrations publiques sous forme de contributions non remboursables. Ce financement est censé appuyer divers projets et activités comme l’amélioration de l’infrastructure communautaire, la planification du développement économique d’une collectivité, l’organisation de conférences, d’ateliers et de stages de formation et la réalisation d’études commerciales et de recherches. Au cours de l’exercice 2000‑2001, l’Agence a ainsi fourni quelque 126 millions de dollars. La vérification a révélé des lacunes sur le plan des critères d’admissibilité utilisés pour sélectionner les projets et de la manière dont les résultats attendus de ces projets assurés avec des partenaires étaient définis, mesurés et communiqués. Il s’agit là de points importants qui pourraient sérieusement amoindrir l’effet désiré d’une aide non commerciale, compliquer les efforts visant à mesurer et à communiquer le rendement et empêcher de savoir si l’on obtient le meilleur rapport qualité-prix.

Il faudrait des critères d’admissibilité clairs pour orienter la sélection des projets que l’APECA financera. Or, les critères utilisés pour les projets non commerciaux sont si larges qu’ils ont peu aidé à l’approbation. Par conséquent, une large gamme d’activités
pourraient être rendues « compatibles avec les conditions, lignes directrices, objectifs d’entente et priorités stratégiques des programmes de l’Agence ». Il peut ainsi arriver que des projets soient rendus admissibles à une contribution par des « moyens douteux ».

Il est arrivé à une occasion, signalée par la vérificatrice générale, que le personnel de l’Agence contribue à la création d’un organisme sans but lucratif puis agisse à titre de gestionnaire, tout en étant chargé de projet. De l’avis de la vérificatrice, ces mesures ont permis de « contourner l’intention des conditions du Programme de développement des entreprises ». Du point de vue de ceux qui ne sont pas liés à l’Agence ou au projet, de telles mesures donnent l’impression que l’APECA manque d’éthique.

Nous avons été rassurés d’apprendre de la bouche de M. Wallace que le personnel de l’Agence ne recommencera pas, mais il est raisonnable de se demander ce qui les en empêchera. Même si l’engagement, les compétences professionnelles et l’intégrité personnelle de M. Wallace sont indubitables, il faut prendre des mesures officielles. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 3

Que l’Agence de promotion économique du Canada atlantique élabore, en collaboration étroite avec le Bureau des valeurs et de l’éthique du Secrétariat du Conseil du Trésor, un code éthique visant à guider les décisions de ses gestionnaires et de son personnel et un programme de formation en éthique connexe. Le code et le programme de formation doivent être terminés et appliqués au plus tard le 30 juin 2003.

RECOMMANDATION 4

Que l’Agence de promotion économique du Canada atlantique affiche bien en vue son code d’éthique dans tous les bureaux où il y a transactions commerciales avec le public et informe tous ses clients et tous ses demandeurs de financement de ses normes éthiques.

RECOMMANDATION 5

Que l’Agence de promotion économique du Canada atlantique élabore des sanctions dont seraient passibles ses gestionnaires ou ses employés en cas de violation du code d’éthique ou de l’intention et des modalités du programme connexe.

La vérificatrice générale a recommandé que l’Agence éclaircisse ses attentes relatives aux projets non commerciaux pour resserrer les critères d’admissibilité utilisés lors de la sélection des projets. Toute mesure à cet égard facilitera la mesure du rendement, l’évaluation des programmes et la communication. L’Agence a répondu qu’elle « veillera à préciser plus clairement les résultats qu’elle attend des activités non commerciales ». L’APECA propose que cela se fasse par une évaluation du Programme de développement des entreprises, qui devrait être terminée en septembre 2002, et une évaluation des corporations locales de développement des entreprises, devant se terminer en décembre 2002. Le Comité aimerait voir le contenu de ces évaluations, les mesures prises à titre de suivi et les résultats obtenus. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 6

Que l’Agence de promotion économique du Canada atlantique communique au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes le contenu des évaluations du Programme de développement des collectivités et des corporations locales de développement des entreprises après que celles-ci seront terminées.

RECOMMANDATION 7

Que l’Agence de promotion économique du Canada atlantique fournisse des détails sur les mesures qu’elle compte prendre pour répondre aux évaluations du Programme de développement des collectivités et des corporations locales de développement des entreprises dans son Rapport sur les plans et les priorités pour 2004.

RECOMMANDATION 8

Que l’Agence de promotion économique du Canada atlantique fasse état des résultats des changements apportés à la conception et à l’application du Programme de développement des collectivités et des ententes et relations avec les corporations locales de développement des entreprises dans ses rapports sur le rendement et ce dès celui portant sur la période se terminant le 31 mars 2004.

M. Wallace a indiqué au Comité que l’APECA était d’accord globalement avec les principales recommandations de la vérificatrice générale, laissant entendre qu’elle n’était pas forcément d’accord avec tous les éléments exprimés. D’ailleurs, le plan d’action de l’Agence manque de précision à certains égards, dont l’un est important : au paragraphe 6.72, la vérificatrice générale recommande :

L’Agence devrait donner des indications claires sur la présentation de rapports, la reddition de comptes, la transparence et la protection de l’intérêt public, afin d’améliorer la gestion des liens avec ses partenaires.

À cette recommandation, l’Agence a simplement répondu qu’elle veillera à préciser plus clairement les résultats qu’elle attend des activités non commerciales, qu’elle mènera les analyses proposées et examinera les lignes directrices en vigueur afin de s’assurer qu’elles sont plus claires et plus uniformes. Il s’agit là d’un pas dans la bonne voie, mais qui ne va pas plus loin que les bonnes intentions. Les mesures demandées sont au cœur des relations entre l’Agence et son personnel, d’une part, et ses clients, les contribuables et le Parlement canadiens, d’autre part. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 9

Que l’Agence de promotion économique du Canada atlantique élabore des directives claires sur la communication de données, la responsabilité, la transparence et la protection de l’intérêt public à l’égard de tous ses programmes, mentionne ces directives dans son Rapport sur les plans et les priorités pour 2004 et commence à faire état du respect de ces directives dans ses rapports sur le rendement, et ce dès celui portant sur la période se terminant le 31 mars 2004.

Le Comité s’inquiète des méthodes utilisées par l’APECA pour établir le nombre d’emplois créés par ses programmes. Bien que la création d’emploi ne soit qu’un des moyens d’évaluation de l’aboutissement des efforts de l’Agence, c’est celui qui est le mieux compris en général.

La vérificatrice générale constate que l’incidence des projets commerciaux sur l’emploi d’après l’APECA « est fondée sur le nombre d’emplois qui, selon elle, seraient créés ou maintenus grâce aux projets lorsqu’elle les approuve ». Même si cette incidence est validée parfois par des études externes, la dernière fois que cela s’est produit remonte à 1989. Lorsqu’elle mesure l’incidence des projets non commerciaux sur l’emploi, l’Agence « suppose que chaque contribution de 25 000 $ permet de créer ou de maintenir l’équivalent d’un emploi à plein temps pour cinq ans ».

Le Comité partage les réserves de la vérificatrice générale à propos de ces méthodes. Il est tout à fait d’accord avec l’affirmation de la vérificatrice générale selon laquelle il est peu judicieux de lier directement le nombre d’emplois créés et les dépenses effectuées. Il est également d’accord avec elle lorsqu’elle soutient que « les projets non commerciaux ont habituellement une incidence indirecte, plutôt que directe, sur l’emploi » et que l’utilisation des données sur les emplois créés et maintenus pour mesurer le succès de ses projets est une méthode « discutable ».

Les témoins de l’APECA ont défendu les méthodes utilisées, mais l’Agence a convenu, dans sa réponse écrite aux recommandations de la vérificatrice générale, qu’il fallait utiliser des moyens plus précis de mesurer l’incidence économique des projets non commerciaux. Dans son plan d’action, l’APECA signale qu’elle tentera de le faire dans son évaluation du Programme de développement des entreprises (à terminer en septembre 2002), une vérification d’attestation de la qualité du suivi des résultats (à terminer en décembre 2002) et une évaluation formative du Fonds d’investissement stratégique dans les collectivités (FISC) au cours de l’exercice 2003-2004. Bien que ces initiatives soient les bienvenues, il faut prendre des mesures entre-temps pendant que l’Agence évalue sa manière de mesurer les répercussions économiques, et la modifie. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 10

Que l’Agence de promotion économique du Canada atlantique précise la méthode utilisée lorsqu’elle cite le nombre d’emplois créés dans l’un ou l’autre de ses rapports et comptes rendus, indique tout problème que l’utilisation de la méthode peut poser et mentionne, le cas échéant, que les chiffres ne sont que des estimations.

CONCLUSION

Comme nous l’avons déjà noté, l’Agence a beaucoup progressé à plusieurs égards et sa réponse aux résultats de la vérification et aux recommandations est essentiellement positive. Le Comité est heureux de voir les efforts que déploie l’APECA pour mettre sur pied un plan d’action et est particulièrement content de voir que l’Agence a versé son plan ainsi que le rapport de la vérificatrice générale sur son site Web. Il faudrait néanmoins que l’Agence s’engage avec plus de détermination à donner suite à certaines recommandations et à mieux préciser le moment où elle compte le faire, pour que le Comité obtienne toute l’assurance qu’il recherche.

L’APECA compte terminer une série d’études et d’évaluation d’ici mars 2003 pour donner suite aux préoccupations soulevées par la vérificatrice générale. Le Comité compte suivre l’avancement de ce projet et espère que ses propres préoccupations seront prises en compte. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 11

Qu’outre les études déjà demandées, l’Agence de promotion économique du Canada atlantique remette, dès qu’ils seront terminés, au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes tous les rapports, évaluations et études sur les questions soulevées par la vérificatrice générale du Canada au chapitre 6 de son rapport de décembre 2001.

Il faut soigneusement et précisément mesurer les résultats que donne le travail de l’APECA et en faire rapport au Parlement. Le mandat de l’Agence est par trop important et les sommes engagées par trop grandes pour laisser subsister tout doute quant aux résultats attendus et obtenus. L’Agence doit également démontrer une plus grande diligence pour ce qui est de sélectionner des projets non commerciaux et de décider de leur mode de gestion. Elle doit également respecter les normes éthiques les plus élevées et démontrer aux contribuables canadiens qu’elle peut gérer des fonds publics avec sagesse, prudence et efficacité. Le Comité s’attend à ce que ses recommandations ainsi que celles de la vérificatrice générale du Canada aident l’APECA à atteindre ces objectifs.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séance n^o 49 de la 1^re Session de la 37^ième législature et séance n^o 7 de la 2^e Session de la 37^ième législature) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ