PACC Rapport du Comité

Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

DIX-HUITIÈME RAPPORT

Après étude des Comptes publics du Canada 2000-2001, le Comité est convenu de déposer le rapport suivant.

INTRODUCTION

Les Comptes publics du Canada résument les activités financières du gouvernement fédéral au cours de l’exercice qui se termine le 31 mars de chaque année. Ils contiennent, entre autres des états sur l’actif et le passif financiers, les recettes et les dépenses, le déficit accumulé, l’évolution de la situation financière et les opérations du gouvernement.

Les états financiers sont soumis au vérificateur général du Canada qui les vérifie et formule une opinion impartiale à leur sujet. Ces états, de même que l’opinion du vérificateur général, qui, ensemble, constituent les Comptes publics du Canada, sont déposés à la Chambre des communes et renvoyés au Comité permanent des comptes publics.

Les Comptes publics du Canada 2000-2001 ont été déposés à la Chambre des communes le 27 septembre 2001 et renvoyés au Comité permanent des comptes publics, qui s’est réuni le 6 novembre 2001 pour les étudier. Ont alors comparu, pour le compte du Bureau du vérificateur général du Canada, la vérificatrice générale du Canada, Mme Sheila Fraser; le vérificateur général adjoint, M. John Wiersema; et M. John Hodges, directeur principal. Ont aussi comparu, pour le compte du Secrétariat du Conseil du Trésor, le sous-contrôleur général, M. Richard J. Neville; le directeur principal de la Gestion financière et de la politique comptable du gouvernement, M. John Morgan, ainsi que le secrétaire adjoint chargé du Secteur des stratégies de gestion et de dépenses, M. Mike Joyce. A aussi comparu, pour le compte du ministère des Finances, le directeur de la Division de la politique fiscale, M. Peter DeVries.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

En ce qui concerne les Comptes publics du Canada 2000-2001, la vérificatrice générale du Canada, Mme Sheila Fraser, a rendu une opinion sans réserve sur les états financiers consolidés du gouvernement pour la troisième année consécutive. C’est la neuvième fois en 12 ans que le Bureau du vérificateur général du Canada appuie sans réserve les états financiers du gouvernement.

Dans son allocution liminaire, Mme Fraser a fait remarquer à quel point il était important que les Comptes publics soient publiés en temps opportun et elle a félicité le gouvernement pour avoir déposé les Comptes publics plus tôt que jamais en 30 ans.

Elle a traité en particulier de l’excédent croissant du solde du Compte d’assurance-emploi et du respect des dispositions de la Loi sur l’assurance-emploi dans l’établissement du niveau des cotisations pour 2001. Elle a aussi abordé la question des transferts à des fondations, du nombre grandissant de celles-ci et de la comptabilisation des sommes qui leur sont confiées et a parlé plus spécialement du transfert de 50 millions de dollars à la Fondation du Canada pour l’appui technologique au développement durable par la voie d’un crédit pour éventualités général avant même que le Parlement n’ait approuvé l’initiative ou son financement.

Respect de la Loi sur l’assurance-emploi

La Commission de l’assurance-emploi du Canada est l’organisme fédéral chargé de l’administration et du fonctionnement de la Loi sur l’assurance-emploi et du Régime d’assurance-emploi. Sa responsabilité première consiste à fixer le taux des cotisations au régime d’assurance-emploi sur recommandation du ministre du Développement des ressources humaines et du ministre des Finances, sous réserve de l’approbation du gouverneur en conseil. La Loi porte que la Commission doit veiller à ce que le taux des cotisations produise suffisamment de recettes pour couvrir les dépenses du régime et à ce qu’il demeure stable tout au long du cycle conjoncturel.

Au 31 mars 2001, le Compte d’assurance-emploi affichait un solde de 36 milliards de dollars, soit bien au-delà des 15 milliards de dollars[1] considérés comme nécessaires par l’actuaire en chef de Développement des ressources humaines Canada. La vérificatrice générale estime que la Commission n’a pas présenté d’arguments probants pour justifier le montant et l’augmentation du solde du compte d’assurance-emploi et n’est donc pas en mesure de conclure que celle-ci a bel et bien respecté l’intention du législateur dans l’établissement du taux des cotisations pour 2001.

Décidé à clarifier les questions d’observation de la Loi concernant le régime d’assurance-emploi, le gouvernement a récemment modifié la Loi pour suspendre les conditions relatives à l’établissement du taux des cotisations et a lancé un examen de ce processus. Aux termes du projet de loi C-2, qui a reçu la sanction royale le 10 mai 2001, le pouvoir d’établissement des taux de la Commission est suspendu pour 2002 et 2003 en attendant que le gouvernement revoie la méthode employée. Dans l’intervalle, les taux seront fixés par le gouverneur en conseil sur la recommandation des ministres du Développement des ressources humaines et des Finances. Quand il aura terminé son examen, le gouvernement annoncera les changements qu’il entend apporter à la procédure d’établissement des taux de cotisation. Pour sa part, Mme Fraser craint que ces modifications n’empêchent des consultations productives des employeurs, des salariés et des Canadiens en général sur la manière d’établir le taux des cotisations d’assurance-emploi pour 2002 et 2003. Elle recommande au gouvernement de réaliser son examen dans les meilleurs délais afin d’assurer la transparence du processus d’établissement des taux. Compte tenu de ce qui précède, le Comité formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION n^o 1

Que le gouvernement du Canada, dans son examen du processus d’établissement du taux des cotisations du régime d’assurance-emploi, demande la contribution et les recommandations du Comité permanent des finances, et que le gouvernement remette copie de ses observations et recommandations au Parlement et, en particulier, au Comité permanent des comptes publics.

Vu que le pouvoir de la Commission de fixer le taux des cotisations a été suspendu pendant deux ans, le Comité se demande qui va établir le taux des cotisations et quels critères seront employés. M. DeVries du ministère des Finances a précisé que le ministre des Finances était habilité par décret à fixer le taux des cotisations pendant les deux prochaines années; c’est lui aussi qui déterminera les critères qui présideront à l’établissement des taux. Compte tenu de ce qui précède, le Comité formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION n^o 2

Que le gouvernement du Canada, et en particulier le ministère des Finances, divulgue tous les critères servant à fixer le taux des cotisations au régime d’assurance-emploi pour 2002 et pour 2003.

Transferts à des fondations

Depuis avril 1997, le gouvernement a établi au moins neuf organisations d’importance, ou fondations, chargées de la réalisation de certains objectifs d’intérêt public. Plus de 7 milliards de dollars ont été octroyés à ces fondations dans les cinq dernières années. Conformément à la politique comptable du gouvernement, ces transferts sont inscrits dans les dépenses publiques au moment où ces transferts ont été effectués. Pourtant, la majeure partie de cette somme, intérêt compris, se trouve toujours dans les comptes bancaires et placements des fondations en question, car les fonds n’ont pas encore été dépensés pour les fins ultimes visées. Dans le cas de certaines fondations, les fonds alloués seront dépensés sur une période pouvant aller jusqu’à 10 ans.

Selon la vérificatrice générale, la comptabilisation des transferts aux fondations ne reflète pas des événements financiers réels au niveau des dépenses publiques. Pour des fondations, la réalité financière s’agissant de transferts est les paiements aux bénéficiaires ultimes et non le transfert à l’agent de distribution. Dans ce raisonnement, le gouvernement devrait inscrire les dépenses dans ses états financiers uniquement au moment où les fonds sont dépensés pour les fins ultimes visées.

Pour sa part, le gouvernement estime qu’il inscrit les dépenses d’une manière cohérente reposant sur sa propre interprétation des normes comptables courantes énoncées par le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP) de l’Institut canadien des comptables agréés. Le gouvernement est d’avis que le traitement comptable des opérations des fondations reflète la réalité de ces transferts à des organisations indépendantes conformément aux lignes directrices du CCSP[2].

Le vérificateur général précédent considérait que les politiques courantes du CCSP laissent aux gouvernements une latitude considérable dans la comptabilisation des opérations et qu’il serait opportun de clarifier les normes et politiques relatives aux transferts publics. Mme Fraser a fait remarquer que le gouvernement suivait les politiques établies, mais que celles-ci ne prévoyaient pas le cas de transferts de fonds à des organisations qui, elles, verseraient ces fonds aux bénéficiaires prévus plusieurs années après que le gouvernement a octroyé les fonds. En outre, la vérificatrice générale se demande si certaines de ces fondations sont véritablement « indépendantes » du gouvernement compte tenu du fait que la plupart sont légalement tenues, dans leur énoncé de mission, d’atteindre des objectifs de politique publique[3].

Étant donné que les gouvernements d’ordres supérieurs ont dernièrement eu du mal à interpréter et à appliquer les exigences relatives aux transferts publics, le CCSP a approuvé en juin 2001 un nouveau projet d’élaboration de modification des règles régissant les transferts publics. On examinera les lignes directrices courantes pour déterminer l’opportunité d’y apporter des précisions afin de garantir l’interprétation uniforme de l’esprit et des exigences de ces lignes directrices en matière d’états financiers. Ces travaux devraient être terminés en mars 2004[4]. Après avoir bien étudié
les témoignages, le Comité note des divergences d’opinion quant à l’interprétation des lignes directrices du CCSP relativement au traitement comptable des transferts à des fondations. En conséquence, le Comité formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION n^o 3

Que les hauts fonctionnaires concernés du Bureau du vérificateur général et du Bureau du contrôleur général participent aux travaux du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP) visant à préciser l’interprétation et l’application des exigences de déclaration financière des transferts publics et ce, de manière à garantir une interprétation plus uniforme des objectifs et exigences des lignes directrices du CCSP et qu’ils complètent ces travaux pour 2004.

La vérificatrice générale s’est intéressée en particulier à la manière dont le gouvernement a établi et financé la Fondation du Canada pour l'appui technologique au développement durable. Elle comprend mal pourquoi le gouvernement a transféré 50 millions de dollars à une société sans but lucratif avant même que le Parlement n’ait approuvé la création de la Fondation ou le paiement. En outre, le gouvernement n’a pas eu recours au processus normal d’approbation des crédits, préférant financer les paiements à même le crédit pour éventualités, décision que la vérificatrice générale trouve inusitée[5]. M. Neville a été surpris que la vérificatrice générale trouve cette procédure inusitée. Il a signalé que, du point de vue des autorisations de dépenses, la vérificatrice générale avait admis que les paiements reposaient sur une interprétation juridique acceptable des autorisations parlementaires. Il a ajouté que le recours au crédit pour éventualités pour financer de nouvelles subventions ou augmenter des subventions existantes était une pratique parlementaire acceptée depuis longtemps. Le crédit pour éventualités donne au gouvernement une autorisation de financement très limitée et celui-ci a rarement été utilisé pour des transferts permanents sans que l’on sollicite ensuite une autorisation parlementaire en bonne et due forme. Le crédit est réapprovisionné par le Parlement lors de l’adoption du budget supplémentaire des dépenses, et la procédure est conforme aux recommandations des vérificateurs généraux antérieurs et du Parlement[6]. Selon M. Neville, le Budget supplémentaire des dépenses (A) pour 2000-2001 déposé récemment explique en détail l’utilisation faite du crédit pour éventualités pour le paiement de subventions et ces paiements sont dûment consignés sous les crédits des ministères visés[7].

Le Comité continue néanmoins d’éprouver des réserves au sujet de la procédure suivie pour constituer et financer la Fondation du Canada pour l'appui technologique au développement durable. Il convient que l’interprétation juridique des autorisations ayant présidé aux paiements à la société est acceptable et que l’opération est conforme aux politiques énoncées, mais il trouve préoccupant qu’on se serve d’un crédit pour éventualités général pour accorder une autorisation temporaire de 50 millions de dollars à une société sans but lucratif avant même que le Parlement n’ait approuvé la création de la société ou son financement[8]. Le Comité a aussi des réserves au sujet de la méthode choisie par le gouvernement pour établir la Fondation. En effet, au lieu de suivre la procédure parlementaire habituelle, le gouvernement a opté pour une méthode peu orthodoxe affirmant que, s’il n’y avait pas eu recours, l’autorisation de dépenser concernée serait devenue périmée. Cependant, la vérificatrice générale a fait remarquer que, comme le Parlement n’avait pas accordé d’autorisations de dépenser pour 2000-2001, la question ne se posait pas. Ceci incite le Comité à formuler la recommandation suivante :

RECOMMANDATION n^o 4

Que le gouvernement revoie la pratique qui consiste à consentir des subventions importantes par la voie de pouvoirs de dépenser temporaires associés au crédit pour éventualités (crédit 5) et qu’il dépose un rapport à ce sujet au Parlement au plus tard le 31 mars 2003.

CONCLUSION

Le Comité est conscient des efforts que déploie le gouvernement pour améliorer la présentation et le contenu des informations financières contenues dans les Comptes publics du Canada. Le Bureau du vérificateur général a rendu un avis sans réserve au sujet des états financiers consolidés du gouvernement pour la troisième année consécutive. Cependant, le Comité demeure préoccupé par des problèmes non réglés comme l’excédent croissant du Compte d’assurance-emploi, les transferts aux fondations et, en particulier, la procédure suivie pour établir et financer la Fondation du Canada pour l’appui technologique au développement durable. Les procédures et politiques comptables actuelles du secteur public doivent être clarifiées pour donner au gouvernement des lignes directrices plus précises et lui permettre ainsi de prendre des décisions politiques et financières mieux éclairées et de s’acquitter au mieux de ses responsabilités en matière de déclaration de l’information financière. Il est essentiel que ces questions soient réglées dans les meilleurs délais pour assurer une transparence et une reddition de comptes accrues et pour améliorer la crédibilité des états financiers consolidés du gouvernement.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séances n^os 23, 31 et 42) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ