PACC Rapport du Comité

Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

QUINZIÈME RAPPORT

Après étude du Chapitre 18 du rapport du vérificateur général du Canada de décembre 2000 (La régie des sociétés d’État), le Comité permanent des comptes publics a convenu de déposer le rapport suivant.

INTRODUCTION ET CONTEXTE

Les sociétés d’État sont des entités juridiques distinctes, qui appartiennent en exclusivité au gouvernement fédéral. Elles œuvrent dans de nombreux secteurs de l’économie et s’occupent d’une importante part des programmes et des services dont le gouvernement fédéral a la responsabilité. Possédant plus d’autonomie que la plupart des autres entités gouvernementales, elles ont la possibilité d’adopter des modes de fonctionnement semblables à ceux d’une entreprise commerciale. En même temps, leur plus grande liberté d’action les expose à des pertes financières et à d’autres risques.

On entend par « régie des sociétés » le processus, les systèmes et la structure de surveillance de la direction et de la gestion d’une société, qui lui permettent de remplir son mandat et d’atteindre ses objectifs de façon efficace. Une bonne régie peut accroître l’efficacité du rendement de la société et contribuer ainsi à prévenir les pertes financières, à réduire les risques et à améliorer l’efficacité et l’efficience de l’organisation. Toutefois, les sociétés d’État trouvent parfois difficile d’assurer une bonne régie parce qu’elles poursuivent souvent des objectifs opérationnels multiples, parfois contradictoires, tels que la recherche de l’autonomie financière et la réalisation de certains objectifs de la politique publique (par exemple, dispenser des services essentiels qui pourraient ne pas être rentables).

Les sociétés d’État sont administrées conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), qui a été modifiée en 1984 et impose depuis un régime réglementaire plus rigoureux visant à mettre en place un niveau adéquat de direction, de contrôle et de responsabilisation. Les modifications apportées à la LGFP avaient pour objet de réaliser un certain équilibre entre les pouvoirs conférés aux sociétés d’État pour leur permettre de gérer leurs affaires et la nécessité de rendre compte de leurs activités au Parlement. Un conseil d’administration supervise la gestion de chaque société et tient les gestionnaires responsables de son rendement. Par l’intermédiaire de son président, le conseil d’administration est responsable envers un ministre qui représente le gouvernement. Le président joue le rôle d’intermédiaire entre la société et le Parlement.

En vertu de la loi actuelle, le gouvernement fédéral conserve son pouvoir et son influence sur les sociétés d’État dans des domaines tels que les nominations et la rémunération des administrateurs et des premiers dirigeants, les directives et les règlements, et l’approbation des plans d’entreprise et des budgets. À part la vérification annuelle des états financiers, les modifications de la LGFP ont renforcé la vérification interne et instauré un mécanisme quinquennal d’« examens spéciaux » (forme de vérification de l’optimisation des ressources). Les examens spéciaux apportent au conseil d’administration une opinion impartiale sur la façon dont la société est gérée.

En 2000, le Bureau du vérificateur général a procédé à un examen des processus de régie d’un groupe représentatif de sociétés d’État. L’examen a révélé des faiblesses dans des domaines clé de la régie et a mis en évidence la nécessité d’apporter d’autres améliorations pour garantir une application réussie de la Loi sur la gestion des finances publiques et assurer la qualité de la régie des sociétés d’État.

Compte tenu de l’intérêt qu’il porte à la promotion d’une bonne régie dans les institutions et les organismes fédéraux, le Comité a tenu une réunion le 4 octobre 2001 pour examiner les conclusions du rapport de vérification. Mme Sheila Fraser (vérificatrice générale du Canada), M. John Wiersema (vérificateur général adjoint) et Mme Rona Shaffran (directrice, Opérations de vérification) représentaient le Bureau du vérificateur général du Canada. M. Ron Bilodeau (secrétaire associé du Cabinet et sous-greffier du Conseil privé) représentait le Bureau du Conseil privé. M. Ralph Heintzman (secrétaire adjoint, secteur Service et Innovation) et Mme Helen Hardy (directrice, Division de la politique et de l’information sur les sociétés d’État) représentaient le Secrétariat du Conseil du Trésor.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Renforcement de l’examen des plans d’entreprise

Le Comité s’est intéressé à l’examen critique que le gouvernement est censé faire des plans d’entreprise des sociétés d’État. Le plan d’entreprise est considéré comme la pierre angulaire du cadre de contrôle et de responsabilisation des sociétés. La LGFP impose au gouvernement, par l’entremise des organismes centraux et des ministères parrains, d’examiner le plan d’entreprise avant de l’approuver pour déterminer si la stratégie de la société lui permet de remplir au mieux son mandat.

Selon le rapport de vérification, les examens spéciaux ont révélé d’importantes lacunes en matière de planification opérationnelle et stratégique dans 38 % des sociétés d’État et des problèmes moins sérieux du même ordre dans 28 %. Ces lacunes persistantes minent le plan d’entreprise, comme moyen de maximiser le rendement et la responsabilisation. Elles révèlent également que le processus suivi par le gouvernement pour approuver les plans d’entreprise ne lui permet pas d’inciter suffisamment les sociétés d’État à optimiser leur rendement.

Beaucoup de sociétés d’État ont mentionné qu’elles ne recevaient du gouvernement que peu ou pas de commentaires sur leurs plans d’entreprise.

La vérification a également révélé que les organismes centraux ne tirent pas toujours parti de toutes les occasions qui s’offrent à eux de réunir des renseignements pertinents sur la régie des sociétés d’État.

Compte tenu de leurs responsabilités de supervision, les organismes centraux sont censés faire preuve d’un plus grand soin dans la recherche des renseignements pertinents sur le rendement des sociétés d’État. Le Comité propose donc les recommandations suivantes :

Recommandation n^o 1

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor évalue la capacité des ministères de faire un examen critique des plans d’entreprise des sociétés d’État relevant d’eux. Une fois l’évaluation terminée, qu’un rapport soit établi définissant les domaines dans lesquels les capacités d’examen des ministères doivent être renforcées, les initiatives requises pour améliorer les pratiques et les systèmes ministériels et un calendrier de mise en œuvre. Que le rapport soit déposé au Comité permanent des comptes publics au plus tard le 31 mars 2003.

Recommandation n^o 2

Que, dès réception d’un plan d’entreprise pour examen et recommandation, le Secrétariat du Conseil du Trésor demande à la société d’État en cause un exemplaire du rapport de son examen spécial le plus récent.

La capacité du Secrétariat du Conseil du Trésor et du ministère des Finances de faire un examen critique des plans d’entreprise doit être renforcée. Il arrive souvent que leurs analystes n’accordent pas une attention suffisante aux grandes questions stratégiques, comprennent mal les activités des sociétés d’État et l’environnement commercial dans lequel elles fonctionnent, ou n’aient pas les compétences voulues pour analyser et interpréter les états financiers. Pour renforcer la responsabilité des conseils d’administration, le Comité formule la recommandation suivante :

Recommandation n^o 3

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor et le ministère des Finances évaluent leur propre capacité de faire un examen critique des plans d’entreprise des sociétés d’État. Une fois l’évaluation terminée, qu’un rapport soit établi définissant les domaines dans lesquels les capacités d’examen doivent être renforcées, les initiatives requises pour améliorer les pratiques et les systèmes et un calendrier de mise en œuvre. Que le rapport soit déposé au Comité permanent des comptes publics au plus tard le 31 mars 2003.

Comités de vérification

Selon le rapport du vérificateur général, les principales faiblesses dans les pratiques des comités de vérification sont attribuables au manque de connaissances financières et d’expérience comptable parmi les membres des comités, à une supervision financière incomplète des sociétés d’État et à des communications insuffisantes entre les comités de vérification et les membres de la direction.

L’efficacité des comités de vérification dépend dans une large mesure des connaissances financières et comptables et de l’expérience en gestion de leurs membres. Compte tenu du rôle critique d’examen et de supervision que jouent ces comités dans la régie des sociétés d’État, il est essentiel qu’ils possèdent toutes les capacités, les connaissances et l’expérience nécessaires pour s’acquitter efficacement de leur mandat législatif. Par conséquent, le Comité propose la recommandation suivante :

Recommandation n^o 4

Que chaque société d’État examine et modifie ses critères de sélection et les procédures qu’elle suit pour établir la composition de son comité de vérification, afin de s’assurer que tous les membres du comité ont des connaissances financières suffisantes et qu’au moins un membre possède les connaissances et l’expérience nécessaires en gestion financière et en comptabilité. Qu’un plan d’action comprenant un calendrier de mise en œuvre soit établi et qu’un rapport décrivant ces initiatives soit déposé au Comité permanent des comptes publics au plus tard le 31 mars 2003.

Compétences et capacités des conseils d’administration

De sérieuses faiblesses ont été notées dans la capacité des conseils d’administration de remplir leur rôle de supervision des affaires des sociétés d’État. Beaucoup de conseils manquent des compétences et de l’expertise de base en finances, en administration et en gestion. À cause de ces faiblesses, les conseils d’administration ont de la difficulté à s’acquitter adéquatement de leurs fonctions et de leur mandat.

M. Bilodeau, du Bureau du Conseil privé, a convenu qu’il fallait accorder plus d’attention à la recherche des connaissances et des compétences dont les conseils d’administration ont besoin. Le Bureau du Conseil privé a déjà demandé aux sociétés d’État d’établir ou d’actualiser le profil des compétences nécessaires au sein de leur conseil d’administration. Bien que la responsabilité finale de la nomination des administrateurs appartienne au ministre compétent et au gouverneur en conseil, ces profils donnent des renseignements utiles sur les compétences et les capacités dont le conseil d’administration doit disposer.

Le Comité est très préoccupé par cette situation et croit que les sociétés d’État doivent informer le gouvernement des connaissances et des compétences dont elles ont besoin pour avoir un conseil d’administration efficace. Le Comité croit également que le gouvernement doit tenir compte des profils de compétences transmis par les conseils d’administration lorsqu’il prend des décisions de nomination. Il propose donc les recommandations suivantes :

Recommandation n^o 5

Que le Bureau du Conseil privé aide les sociétés d’État à élaborer des profils de compétences de leurs administrateurs et veille à ce que ces profils soient présentés à temps au ministre responsable et au cabinet du premier ministre. Que le Bureau du Conseil privé établisse un rapport d’étape sur l’élaboration des profils de compétences et le dépose au Parlement au plus tard le 31 mars 2003.

Recommandation n^o 6

Que le gouvernement et les ministres responsables de sociétés d’État tiennent compte des profils de compétences des candidats lors de la sélection et de la nomination des présidents et des membres des conseils d’administration.

Le rapport de vérification signale que l’examen du mandat des sociétés d’État se fait généralement « au gré des circonstances ». Une évolution importante de la situation économique ou de la politique du gouvernement ou encore un changement de ministre peuvent avoir des incidences sur la raison d’être d’une société d’État. Des examens périodiques du mandat sont donc nécessaires pour permettre au gouvernement de déterminer si chacune des sociétés continue à jouer un rôle utile au service des Canadiens.

M. Heintzman, du Conseil du Trésor, a mentionné que les lois habilitantes de la plupart des sociétés d’État ne prévoient pas d’examen périodique du mandat. Mme Fraser a dit au Comité que le rapport de vérification passe en revue la question de l’examen des mandats et formule deux propositions à cet égard : a) l’établissement d’un processus plus systématique d’évaluation des mandats et, b) l’inscription plus ou moins officielle de ce processus dans le cadre de responsabilisation des sociétés d’État. Le Comité croit que ces idées méritent d’être étudiées et propose donc la recommandation suivante :

Recommandation n^o 7

Que le gouvernement envisage d’établir un mécanisme ou un processus officiel d’examen systématique du mandat des sociétés d’État tous les dix ans ou chaque fois que se produisent des changements importants de la politique du gouvernement ou de la conjoncture économique qui ont des incidences sur le bien-fondé du mandat des sociétés. Qu’un rapport sur cette question soit établi et déposé au Comité permanent des comptes publics au plus tard le 31 mars 2003.

Sélection et nomination des premiers dirigeants des sociétés d’État

Le processus de sélection et de nomination du premier dirigeant est un autre aspect de la régie des sociétés d’État qui a besoin d’être renforcé. Le gouvernement prend trop souvent des décisions de nomination sans disposer de renseignements suffisants de la part des conseils d’administration. Le rapport de vérification recommandait au gouvernement d’adopter un processus dans lequel le conseil d’administration dirige la recherche des candidats et en présente les résultats au gouverneur en conseil pour examen et approbation. Une telle approche permettrait à la société d’État de contribuer davantage à la définition des critères de sélection, à l’identification et à la recommandation de candidats possibles. Cette collaboration plus étroite du gouvernement et de la société au processus de recherche et de sélection des candidats renforcerait la responsabilité du premier dirigeant envers le conseil d’administration, tout en préservant la prérogative de nomination du gouverneur en conseil. Il serait également possible d’élaborer une stratégie de transition qui permettrait à certaines sociétés d’État d’acquérir des compétences et des capacités en participant au processus de recherche et de sélection du premier dirigeant. Le processus de sélection du premier dirigeant des sociétés d’État devrait être plus transparent et devrait permettre de renforcer la responsabilité du premier dirigeant envers le conseil d’administration. Le Comité propose donc les recommandations suivantes :

Recommandation n^o 8

Que le gouvernement examine et modifie le processus de nomination des administrateurs et du premier dirigeant des sociétés d’État de façon à assurer une plus grande participation du conseil d’administration à la présentation de candidats possibles au gouverneur en conseil. Que le gouvernement établisse un plan d’action comprenant un calendrier de mise en œuvre et le dépose au Comité permanent des comptes publics au plus tard le 31 mars 2003.

Recommandation n^o 9

Que le gouvernement élabore une stratégie de transition afin de donner au conseil d’administration de certaines sociétés d’État l’occasion d’acquérir les capacités nécessaires pour diriger une recherche efficace de candidats à recommander au gouverneur en conseil. Que le gouvernement établisse un plan d’action comprenant un calendrier de mise en œuvre et le dépose au Comité permanent des comptes publics au plus tard le 31 mars 2003.

Certains membres du Comité se sont intéressés aux pratiques d’autres pays industrialisés en matière de nomination d’administrateurs et se sont interrogés sur la possibilité de les adapter au contexte canadien. Le rapport de vérification présente des exemples de processus différents adoptés par d’autres pays. La Nouvelle-Zélande, par exemple, doit s’assurer, lors de la sélection des membres du conseil d’administration de ses sociétés d’État, que le conseil possède les compétences nécessaires et que la nomination est conforme à l’orientation stratégique et aux besoins de la société. Le Royaume-Uni a adopté un processus différent en se dotant d’un commissaire aux nominations publiques chargé de gérer un mécanisme de nomination digne de la confiance des candidats et du public. Le Canada a également essayé des moyens différents de sélection des administrateurs. Deux sociétés d’État récemment créées ont établi un comité de mise en candidature chargé de trouver des candidats administrateurs. C’est là un modèle innovateur qui pourrait être envisagé par d’autres sociétés d’État. Le Comité croit que le gouvernement devrait examiner de nouvelles approches du processus de sélection. Il propose donc la recommandation suivante :

Recommandation n^o 10

Que le gouvernement évalue la possibilité d’adopter les pratiques exemplaires d’autres pays ou administrations en matière de nomination des cadres supérieurs des sociétés d’État ou du secteur public. Que le gouvernement établisse un rapport formulant des recommandations basées sur l’observation des pratiques exemplaires et le dépose au Comité permanent des comptes publics au plus tard le 31 mars 2003.

CONCLUSION

Le Comité s’intéresse beaucoup à la situation de la régie des sociétés d’État. Une régie efficace permet à ces sociétés de s’acquitter adéquatement de leur mandat et d’utiliser à bon escient l’argent des contribuables. Tout en reconnaissant que la gestion des sociétés d’État s’est améliorée au cours des 15 dernières années, le Comité demeure préoccupé par la persistance de certaines lacunes dans leur cadre de contrôle et de responsabilisation. Le Comité croit que ces lacunes persistantes sont attribuables au processus de nomination. Sans contester la prérogative gouvernementale de nomination du premier dirigeant et des administrateurs, le Comité estime qu’il faudrait s’efforcer davantage de favoriser la compétence. Il est urgent de s’assurer que chaque société d’État a un premier dirigeant et un effectif complet d’administrateurs compétents capables de s’acquitter efficacement du mandat de la société et d’atteindre ses objectifs.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séances n^os 25 et 39) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ