PACP Rapport du Comité

Réponse du gouvernement au deuxième rapport du Comité permanent des comptes publics

« BUREAU DES PASSEPORTS — LES SERVICES DE PASSEPORT »

Introduction

Conformément à l’article 109 du Règlement de la Chambre des communes entré en vigueur le 7 mars 2005, le gouvernement du Canada est heureux de répondre au neuvième Rapport du Comité permanent des comptes publics intitulé Bureau des passeports — Services de passeports. Le rapport du Comité est le fruit de son examen du chapitre 3 du Rapport de la vérificatrice générale du Canada (Bureau des passeports — Les services de passeport), d’avril 2005, et du Plan d’action de Passeport Canada, élaboré afin de donner suite aux recommandations de la vérificatrice générale.

Le gouvernement du Canada remercie le Comité permanent des comptes publics (le Comité) de son rapport et se félicite de son intérêt à poursuivre les efforts visant à renforcer le programme de passeport canadien. Le gouvernement du Canada souscrit à l’esprit du rapport et aux principes qui le sous-tendent et tient à assurer le Comité de son ferme engagement à l’égard de l’amélioration continue du programme de passeport canadien, ainsi que de sa volonté de continuer à faire rapport des progrès accomplis.

Dans l’environnement qui a prévalu au lendemain du 11 septembre, Passeport Canada a entrepris une transformation rapide et importante, passant d’une organisation de délivrance de documents de voyage axée sur le service à celui d’une organisation axée sur la sécurité, engagée dans la confirmation de l’identité et les mesures orientées vers la sécurité internationale. Le passeport lui-même a évolué, pour devenir une signifiante clé de l’identité et une exigence de base de la participation au marché mondial. Les passeports sont devenus un bien essentiel pour le Canada et pour les Canadiennes et les Canadiens. Ils fournissent une preuve de l’identité et de la citoyenneté, une preuve à l’appui de l’admissibilité à tous les types de services et de prestations du gouvernement; ils facilitent les déplacements à l’étranger et le commerce international; ils favorisent la coopération internationale dans le cadre de la lutte antiterroriste; enfin, ils contribuent à la sécurité internationale et nationale.

Le programme de passeport canadien continue d’être confronté à des défis et à des pressions découlant des nouvelles attentes et de l’évolution du rôle des passeports. La demande de passeports canadiens continue de croître, posant un défi pour la capacité opérationnelle de Passeport Canada et son infrastructure. La tâche de vérification de l’identité à l’appui des demandes de passeport est de plus en plus complexe. Les coûts associés à la prestation de documents sécuritaires, de calibre international, ont augmenté dans la foulée des exigences plus rigoureuses établies en matière de sécurité, tandis que les droits exigés pour les produits et les services de passeport sont demeurés inchangés depuis décembre 2001. La vérificatrice générale a saisi l’essence de ces problèmes, soulignant les difficultés rencontrées pour répondre aux attentes croissantes en matière de sécurité et satisfaire à la demande également croissante de services.

Passeport Canada a constamment réévalué et réexaminé ses produits et pratiques administratives au fil des années; toutefois, le Rapport de la vérificatrice générale a défini des orientations claires et donné une nouvelle impulsion pour le changement et l’amélioration. La vérification a abouti à des conclusions dans plusieurs domaines clés, notamment la nécessité d’une gestion plus efficace de Passeport Canada, le rôle central de l’organisation dans la sécurité et l’identification, et l’importance du service pour le public. En réponse à la vérification, Passeport Canada a élaboré un Plan d’action détaillé qui permettra de mettre en œuvre les recommandations formulées par la vérificatrice générale et servira d’outil pour appuyer l’amélioration continue et l’évolution actuelle du programme de passeport canadien.

De l’avis même du Comité, Passeport Canada a réagi de façon constructive aux résultats de la vérification, et le gouvernement du Canada donne au Comité l’assurance que Passeport Canada continuera d’aller de l’avant dans la mise en œuvre de son Plan d’action. Le Plan d’action mis à jour (ci-joint) souligne tous les progrès accomplis par Passeport Canada pour répondre aux préoccupations de la vérificatrice générale.

L’environnement opérationnel hautement complexe et sensible dans lequel sont délivrés les passeports exige du gouvernement qu’il agisse de façon diligente, de concert avec tous les partenaires, afin de déterminer les solutions à long terme les plus appropriées et les plus efficaces pour le programme de passeport canadien, de s’entendre sur ces solutions et de les mettre en œuvre. Nous nous sommes engagés à faire en sorte que les passeports canadiens demeurent des documents internationalement respectés et que le programme de passeport canadien soit géré d’une manière qui tienne compte à la fois des besoins des Canadiens en matière de sécurité et de services. Cet engagement s’est traduit par des réalisations importantes au cours de l’année écoulée, notamment le renforcement des fonctions de sécurité et des améliorations constantes sur le plan des services. Le gouvernement du Canada continue d’appuyer les initiatives visant à améliorer le programme de passeport canadien, en le positionnant de manière à lui permettre de mieux répondre aux changements transformationnels, maintenant et à l’avenir.

L’examen du Rapport du Comité a montré que les recommandations visaient trois secteurs principaux de préoccupations : l’amélioration de la reddition de comptes en ce qui concerne les mesures prises en réponse au rapport de la vérificatrice générale, le cadre financier et la politique de financement de Passeport Canada, et les opérations à l’étranger de Passeport Canada. Le gouvernement a choisi de répondre aux six recommandations du Comité en regroupant l’information en fonction de ces trois secteurs principaux.

RÉPONSES DÉTAILLÉES AUX RECOMMANDATIONS

Amélioration de la reddition de comptes en ce qui concerne les mesures prises en réponse au rapport de la vérificatrice générale

Plusieurs des recommandations du Comité ont porté sur l’amélioration de la reddition de comptes en vertu du Plan d’action de Passeport Canada faisant suite au rapport de la vérificatrice générale sur les services de passeport. Aux termes des recommandations, des rapports d’étape devraient être établis et des modifications précises apportées au Plan d’action, afin d’en accroître la clarté.

Recommandation 1

Que Passeport Canada communique au Comité permanent des comptes publics l’état des progrès accomplis dans la mise en œuvre du plan d’action établi en réponse aux recommandations et observations faites par la vérificatrice générale du Canada, au plus tard le 1^er septembre 2006.

Recommandation 5

Que Passeport Canada renforce son plan d’action en y ajoutant les clarifications suivantes :

• Une date cible pour la mise en œuvre complète d’un système approprié d’assurance de la qualité du travail accompli par les examinateurs;
• Le calendrier pour l’établissement d’un système interjuridictionnel de vérification de l’identité, de même qu’une indication des comptes à rendre pour sa mise en œuvre;
• Des dates cibles pour l’établissement de liaisons électroniques aux fins de l’échange sécuritaire de données en vertu de nouveaux protocoles d’entente; et
• Une date cible pour la mise en œuvre d’un système de coûts amélioré ainsi qu’une indication du moment où les parties intéressées seront consultées sur les coûts et avantages des droits consulaires et des frais d’obtention de passeports.

Ces éléments doivent être intégrés au plan d’action avant le 1^er septembre 2006 et faire l’objet de renvois appropriés dans le rapport d’étape à jour devant être présenté par Passeport Canada à ce moment.

La version mise à jour du Plan d’action est jointe à la présente réponse pour des fins d'information seulement. Elle indique l’état des mesures prises, assorties de détails additionnels et de calendriers d’exécution des mesures en suspens.

Des améliorations spécifiques au Plan d’action, requises par le Comité permanent, ont été apportées :

• Le Plan d’action mis à jour note que les efforts visant à établir un système d’assurance de la qualité concernant le travail des examinateurs sont en cours. En janvier 2006, Passeport Canada a mis en œuvre un programme d’assurance de la qualité qui évalue les éléments figurant sur la page d’identité du passeport et relève les erreurs commises à l’égard de neuf éléments critiques (Nom, Prénoms, Date de naissance, Ville de naissance, Pays d’origine, Sexe, Citoyenneté et Variante du nom). Ce programme d’assurance de la qualité a été élaboré en consultation avec l’Inspecteur général des affaires étrangères et la méthodologie d’échantillonnage a été définie avec l’aide de Statistique Canada. L’information recueillie aidera Passeport Canada à réduire le taux d’erreurs, en assurant une meilleure formation, des outils de travail et un encadrement plus efficaces. Cette activité a été mise en œuvre en juillet 2006 dans certains bureaux à travers le pays.
  
  La méthodologie du processus d’assurance de l’admissibilité au passeport sera terminée d’ici le 31 mars 2007. Elle sera axée sur les normes de l’Organisation internationale de normalisation (ISO) et sera révisée au fur et à mesure de l’amélioration des processus. Le système sera mis en œuvre intégralement d’ici la fin de l’année financière 2007-2008.
• Compte tenu de l’intérêt fondamental qu’il attache à la confirmation de l’identité, Passeport Canada continue de jouer un rôle de chef de file au niveau des efforts visant à élaborer un système intergouvernemental et interministériel afin d’appuyer l’échange des données nécessaire à la confirmation de l’identité pour une multiplicité de programmes et de services. En mars 2006, Passeport Canada a convoqué une réunion du Conseil fédéral-provincial-territorial sur l’identité, auquel ont participé divers ministères fédéraux, ainsi que des organismes provinciaux et territoriaux chargés de l’état civil. La gestion de l’identité est une question complexe, interjuridictionnelle, et les efforts déployés en vue de la normalisation de l’inscription des événements de l’état civil à travers le Canada se poursuivent. Un projet visant cet objectif est en cours. Ce projet, appelé Système national d’acheminement (SNA), comprendrait des liaisons électroniques avec les bureaux de l’état civil des provinces et des territoires de manière à permettre aux examinateurs de passeports de vérifier sur-le-champ les données relatives à la naissance apparaissant sur les demandes de passeport, ainsi que les renseignements relatifs aux décès, afin d’appuyer l’authentification de l’identité de toute personne qui présente une demande de passeport. Le SNA est un projet complexe, qui fait appel à de nombreux intervenants tant des gouvernements provinciaux et territoriaux que du gouvernement fédéral.
  
  Au cours de l’exercice 2006-2007, Passeport Canada poursuivra les efforts en vue de la définition d’une stratégie fédérale concernant l’échange de données de l’état civil entre le fédéral, les provinces et les territoires. En sa qualité d’organisme chef de file, Passeport Canada élaborera une recommandation sur le SNA qui sera soumise au gouvernement.
• Passeport Canada accomplit de grands progrès au chapitre de l’amélioration du partage des données avec les organismes partenaires. Un nouveau protocole d’entente (PE) a été conclu avec la Gendarmerie royale du Canada. Il vise à améliorer notre capacité de mettre en application les articles 9 et 10 du Décret sur les passeports canadiens. Passeport Canada entamera des discussions sur la signature de nouveaux PE avec le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) et Citoyenneté et Immigration Canada, en 2006 2007. Des pourparlers sont en cours en vue de la conclusion d’autres protocoles d’entente avec des organismes partenaires, et le Plan d’action a été mis à jour de manière à ce qu’il reflète ces progrès et les nouvelles dates cibles.
• Passeport Canada a élaboré un modèle de comptabilité et de gestion par activités en décembre 2005. Le modèle, après avoir été mis à l’essai, a été mis en œuvre intégralement en juin 2006. Passeport Canada continue d’enrichir son expérience de l’utilisation de cet important outil, qui servira aux consultations avec les intervenants sur les coûts et bénéfices des droits de passeport. Comme le gouvernement du Canada est en train d’apporter une réponse constructive à la recommandation du Comité concernant l’examen de la politique de financement de Passeport Canada, ainsi qu’il est indiqué ci dessous, la consultation avec les intervenants sur les coûts et avantages associés aux droits de passeport sera assujettie aux résultats de cet examen.
  
  Le gouvernement du Canada veillera à la tenue de consultations approfondies, conformément à la Loi sur les frais d’utilisation, dans l’éventualité d’une modification des droits de passeport ou des droits consulaires.

Recommandation 2

Que Passeport Canada incorpore, dans son rapport sur le rendement pour la période prenant fin le 31 mars 2006, une analyse détaillée des problèmes soulevés par la vérificatrice générale du Canada dans son rapport d’avril 2005 ainsi que des mesures prises pour y donner suite. S’il y a lieu, un examen des résultats doit également y figurer, et la communication de ces renseignements doit se poursuivre jusqu’à ce que toutes les mesures correctives aient été mises en œuvre avec succès.

Outre l’amélioration et la mise à jour du Plan d’action, le gouvernement du Canada améliorera également l’établissement des rapports sur le rendement général du programme de passeport, de manière à y incorporer une analyse détaillée des problèmes soulevés par la vérificatrice générale du Canada, ainsi que l’état des mesures prises en réponse à ce rapport. Au besoin, une analyse des résultats sera également présentée. L’établissement de rapports sur les progrès accomplis se poursuivra jusqu’à ce que toutes les mesures correctives aient été mises en œuvre intégralement. L’information sera incluse dans le Rapport sur le rendement ministériel du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), à compter de l’année financière 2006 2007.

Cadre financier et politique de financement du Programme de passeport canadien

Le Comité permanent des comptes publics a formulé deux importantes recommandations concernant le cadre financier et la politique de financement régissant le fonctionnement du programme de passeport canadien.

Recommandation 3

Que Passeport Canada prépare un fonds d’urgence et fixe une date pour son établissement lorsqu’il fera rapport sur la mise en œuvre de son plan d’action, en septembre 2006.

Un fonds d’urgence a été créé, dans le contexte plus large du cadre de gestion budgétaire et d’une stratégie relative aux mesures d’urgence de Passeport Canada. Le cadre de gestion budgétaire comprend un suivi actif et un examen régulier à l’intérieur d’un cycle budgétaire annuel établi. La stratégie relative aux mesures d’urgence vise à la fois les mesures de limitation des coûts potentiels et les sources alternatives de financement auxquelles on pourrait avoir recours dans l’éventualité d’un dépassement de coûts ou pour faire face à des pressions nouvelles sur le plan des coûts. Le fonds d’urgence est basé sur une réserve centrale, qui sera créée en mettant de côté un minimum de 2,5 % des recettes prévues pour la prochaine année financière. L’accès à la réserve se fera uniquement dans les situations où le recours à la stratégie relative aux mesures d’urgence s’avère nécessaire.

Recommandation 4

Que Passeport Canada examine si l’arrangement financier actuel demeure adéquat à la lumière des coûts croissants liés à la nécessité d’élaborer, d’installer et de faire fonction-ner de nouvelles technologies de la sécurité, et qu’il utilise cet examen comme fondement de discussions avec Affaires étrangères Canada sur d’éventuelles modifications à sa politique de financement. L’examen devrait aussi étudier la possibilité de renouveler les passeports pour une période de dix ans.

Actuellement, le programme de passeport canadien repose sur un cadre de financement établi avant les événements du 11 septembre 2001, et avant l’actuelle tendance à l’accélération des progrès technologiques. Afin de protéger les intérêts du Canada en matière de sécurité et de respecter ses engagements internationaux au chapitre des voyages sécuritaires, le gouvernement du Canada croit qu’il est nécessaire de procéder à un examen des arrangements financiers qui lient Passeport Canada afin de déterminer s’ils demeurent encore les moyens les plus efficaces et les plus appropriés de financement du programme de passeport canadien.

Comme l’a compris le Comité, Passeport Canada finance ses opérations presque exclusivement à partir des recettes générées par les droits exigés pour les passeports et d’autres documents de voyage canadiens. Il fonctionne à partir d’un fonds renouvelable, qui permet à Passeport Canada d’effectuer des paiements sur le Trésor pour son fonds de roulement, l’acquisition d’immobilisations et le financement temporaire de ses déficits opérationnels. Passeport Canada est autorisé à accumuler un excédent annuel ou à faire des tirages du fonds renouvelable jusqu’à concurrence de 4 millions de dollars, sous réserve d’approbation en vertu de la mise à jour annuelle des niveaux de référence. Les excédents et les déficits peuvent être enregistrés d’une année à l’autre, mais on s’attend à ce qu’ils s’équilibrent au cours du cycle opérationnel.

En 2005-2006, Passeport Canada a enregistré un déficit d’exploitation de 3,4 millions de dollars. Au cours de cette période, les recettes provenant de la délivrance des passeports ont augmenté de 17,1 %, tandis que les coûts d’exploitation enregistraient une hausse de 19 %. Les droits actuels exigés par Passeport Canada ne couvrent plus ces coûts.

C’est pourquoi, et afin de donner suite à la recommandation du Comité, une étude approfondie des problèmes de financement de Passeport Canada sera entreprise. L’étude examinera et quantifiera les pressions opérationnelles auxquelles le programme de passeport est soumis, notamment les répercussions des initiatives en matière de sécurité sur les coûts, les exigences en matière d’infrastructure. En outre, en réponse aux observations formulées par la vérificatrice générale devant le Comité permanent, l’étude se penchera sur la question stratégique de savoir si, en cette nouvelle ère marquée par les préoccupations de sécurité et les progrès technologiques, certains éléments du programme de passeport canadien servent l’intérêt général et, en tant que tel, pourraient être financés de façon plus adéquate grâce à des mécanismes autres que celui du financement direct par le biais de droits exigés des requérants de passeports. Passeport Canada devrait être en possession des résultats de cette étude d’ici l’automne 2006. Le gouvernement du Canada examinera soigneusement ces résultats dans le contexte de ses priorités et des besoins des Canadiens.

Le gouvernement du Canada s’efforce constamment d’améliorer la sécurité et l’intégrité du passeport canadien, en tirant parti des meilleures pratiques internationales. Bien que la plupart des pays du G8 émettent des passeports pour une période de validité de dix ans, la durée de validité de cinq ans constitue une pratique exemplaire internationale pour les documents sécuritaires. Le Groupe consultatif technique sur les documents lisibles à la machine et le Groupe de travail sur les nouvelles technologies de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) soutiennent l’application d’une période de validité de cinq ans afin d'assurer une meilleure vérification de l’identité et l’introduction plus rapide de nouvelles mesures de sécurité documentaire.

Dans le cadre de son étude détaillée sur le financement, le gouvernement du Canada examinera les répercussions financières qu’aurait un passeport d’une durée de validité de dix ans. Il examinera notamment si un tel passeport entraînerait des efficacités ou des avantages financiers pour le programme de passeport canadien. L’étude se penchera également sur les répercussions plus vastes qu’auraient un passeport d’une durée de validité de dix ans sur d’autres programmes et services du gouvernement du Canada, tels les programmes de contrôle à la frontière ou les programmes d’admissibilité qui acceptent le passeport comme preuve d’identité, étant conscient du fait que les passeports canadiens n’évoluent pas en vase clos, mais sont liés étroitement au continuum de l’identité.

Opérations de passeport à l’étranger

La recommandation 6 traite des préoccupations spéciales concernant la délivrance de passeports canadiens à des citoyens à l’étranger :

Recommandation 6

Que Passeport Canada s’assure que le personnel étranger qui traite les demandes de passeport dans les ambassades et les consulats canadiens satisfasse aux mêmes normes de sécurité que les examinateurs au Canada, et qu’il reçoive une formation de qualité égale dispensée à la même fréquence.

Dans les missions et les consulats du Canada à l’étranger, la prestation des services de passeport est souvent assurée par des employés recrutés sur place du MAECI. Ces employés doivent satisfaire à un niveau d’enquête requis par la Politique du gouvernement sur la sécurité (article 10.9) et se voient attribuer une cote de fiabilité. En revanche, les employés de Passeport Canada se voient attribuer une autorisation de sécurité et font l’objet d’une enquête de sécurité de niveau Secret au minimum.

Cette disparité pose un problème difficile à régler pour plusieurs raisons essentielles. La vaste majorité des employés recrutés sur place dans les missions et les consulats du Canada ne sont pas citoyens canadiens. Une partie des critères requis pour l’attribution de l’autorisation de sécurité de niveau Secret porte sur l’évaluation de la loyauté à l’égard du Canada, qu’il n’est pas facile d’évaluer dans le cas de non Canadiens. Le risque inhérent à la prestation de services aux Canadiens à l'étranger s’applique à tous les programmes, et pas seulement au programme de passeport canadien. Les missions canadiennes appliquent un processus uniforme et universel d’enquête sur les employés éventuels en conformité avec la Politique du gouvernement sur la sécurité.

Le risque inhérent à la prestation de services de passeport à l’étranger a été réduit davantage par la mise en œuvre récente du Système d’impression de passeports dans les missions (SIMP). Dans le cadre du SIMP, la production de passeports canadiens réguliers a été rapatriée au Canada. La sécurité des passeports temporaires délivrés pour les besoins de voyages urgents a été également améliorée grâce à la capacité d’impression locale de passeports temporaires lisibles à la machine, contenant une image de photo numérique. Ces mesures signifient qu’il n’y a pas de livrets de passeport canadien régulier stockés dans les ambassades et les consulats et qu’aucun passeport temporaire n’est produit par application de colle sur les photos. Le risque associé à la prestation de services de passeports à l’étranger pourrait être réduit davantage par le rapatriement intégral des processus d’admissibilité, la réduction de la participation des employés recrutés sur place dans les bureaux consulaires, qui se limiterait à recevoir les demandes et à s’assurer qu’ils sont complets. Passeport Canada et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international étudient actuellement cette option.

La formation à l’étranger est en voie de révision et d’amélioration pour donner suite au rapport de la vérificatrice générale. En 2005-2006, Passeport Canada a mis l’accent sur l’élaboration d’un module d’apprentissage à distance, qui a été mis en œuvre en juin 2006 dans le cadre d’un projet pilote. D’ici janvier 2007, les modules de formation seront pleinement accessibles sur l’intranet des Affaires consulaires et les participants devront subir un examen final. Les modules de formation à la politique sur l’admissibilité ont été achevés au printemps 2006. Ces changements se traduiront par une comparabilité améliorée de la formation dispensée tant aux employés au Canada qu’aux employés à l’étranger responsables des transactions de passeport.