PACC Rapport du Comité

Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

QUATRIÈME RAPPORT

Le Comité permanent des comptes publics a étudié le chapitre 1 du rapport de décembre 2001 du Vérificateur général du Canada et le chapitre 7 du rapport d’avril 2002 du Vérificateur général du Canada (La stratégie d’information financière l’état de préparation de l’infrastructure et Les stratégies de mise en œuvre de la fonction de contrôleur moderne), et est convenu de déposer le rapport suivant.

INTRODUCTION ET CONTEXTE

Cela fait une quarantaine d’années que l’on réclame de toutes parts l’amélioration de l’information financière qui est la base du processus de prise de décisions. Des commissions royales, de nombreuses études et le Groupe d’examen de la fonction de contrôleur et ils ont tous conclu à la nécessité d’actualiser et d’améliorer les pratiques comptables dans le secteur public pour mieux asseoir le processus de prise de décisions et recommandé au gouvernement fédéral d’adopter la comptabilité d’exercice intégrale. La réforme des pratiques comptables de l’administration a pour but premier de produire une information financière plus uniforme donnant une meilleure idée des coûts et permettant une meilleure mesure du rendement, ce qui aurait en dernière analyse pour effet d’accroître la transparence et la reddition de comptes au Parlement et donc aux Canadiens.

En 1989, le gouvernement fédéral lançait la Stratégie d’information financière (SIF), une mesure qui allait toucher l’ensemble de l’administration fédérale et convertir toutes les conventions et pratiques comptables à la comptabilité d’exercice. Les débuts sont lents, mais la SIF reçoit un nouvel élan en 1995 lorsque le gouvernement annonce son intention d’adopter la comptabilité d’exercice intégrale pour le 1^er avril 2001. Les systèmes financiers centraux et ministériels de l’administration fédérale répondent maintenant aux exigences de la SIF et les politiques comptables au niveau de l’ensemble de l’administration et au niveau des ministères sont passées à la comptabilité d’exercice intégrale. Il reste cependant que la mise en œuvre des conventions et pratiques comptables des ministères et organismes ne s’effectue pas partout au même rythme et le gouvernement n’exploite pas encore la nouvelle information dans la préparation et la production des états financiers consolidés[1]. En outre, il faudra encore beaucoup de temps et de travail pour intégrer l’information financière améliorée au processus courant de prise de décisions.

L’Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur (MFC) a été lancée en 1997 avec la publication du Rapport du Groupe de travail indépendant chargé de la modernisation de la fonction de contrôleur dans l’Administration fédérale du Canada. Elle concernait au départ le Secrétariat du Conseil du Trésor et plusieurs ministères et comportait une série de mesures visant à renforcer les capacités de gestion au sein de l’administration fédérale. La modernisation de la fonction de contrôleur touche tous les aspects de l’activité gouvernementale en ce qui concerne la planification des affaires, l’affectation des ressources, la gestion financière et la gestion de l’information financière et non financière, le perfectionnement et le renouvellement des cadres et les modes de prestation des services[2]. La fonction de contrôleur moderne comporte quatre éléments clés information intégrée sur la performance financière, gestion des risques, systèmes de contrôle appropriés et pratiques d’éthique et système de valeurs communs. La réussite de la mise en application de la MFC dépend de celle de la SIF puisque cette stratégie sous-tend les trois premiers éléments clés de la fonction de contrôleur moderne. Contrairement à la SIF, cependant, la MFC n’est assujettie à aucune échéance précise mais devrait s’étaler sur une période de sept à dix ans[3].

Le Comité des comptes publics s’intéressant au premier chef aux questions de transparence et de reddition de comptes, la réforme de l’administration financière dans l’ensemble de l’administration fédérale le concerne tout particulièrement. Ainsi, le Comité s’est réuni le 11 juin 2002 pour se mettre au fait des tous derniers développements concernant la Stratégie d’information financière et l’Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur. M^me Sheila Fraser (vérificatrice générale du Canada), M. Douglas Timmins (vérificateur général adjoint) et M. John Wieserma (vérificateur général adjoint) représentaient le Bureau du vérificateur général du Canada. Comparaissaient pour le compte du Secrétariat du Conseil du Trésor M. Richard Neville (sous-contrôleur général), M^me Roberta Santi (sous-contrôleure générale déléguée) et M. Ivan Blake (directeur exécutif, Division de la modernisation de la fonction de contrôleur, Direction générale de la fonction de contrôleur). M. Peter DeVries (directeur, Division de la politique fiscale, Direction de la politique économique et fiscale) comparaissait pour le compte du ministère des Finances.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Dans son allocution d’ouverture, M^me Fraser a fait part de ses préoccupations devant la lenteur de la mise en œuvre de la Stratégie d’information financière et de la modernisation de la fonction de contrôleur. Dans le cas de la SIF, de nombreux éléments sont déjà en place, mais des éléments cruciaux manquent encore. Il reste notamment à stabiliser et mettre au point les nouveaux systèmes financiers, à assurer la qualité des données, à mettre en application les nouvelles conventions comptables et à produire des états financiers fondés sur la comptabilité d’exercice intégrale au niveau des ministères et au niveau de l’ensemble de l’administration fédérale sur une base consolidée. Il faut par ailleurs élaborer des procédures et des incitatifs pour faire en sorte que les gestionnaires puissent utiliser l’information financière améliorée pour les fins de la prise des décisions courantes. Enfin, le gouvernement doit décider s’il entend asseoir les crédits, le Budget principal des dépenses et les prévisions budgétaires sur les mêmes bases que ses autres documents comptables (c’est-à-dire les rapports sur les plans et les priorités, les rapports sur le rendement des ministères et les Comptes publics du Canada) de manière que le cycle de gestion des dépenses publiques présente une information uniforme permettant d’établir des comparaisons[4].

Des réserves similaires ont été formulées au sujet de l’avancement de la modernisation de la fonction de contrôleur. La MFC a été lancée en 1997, mais seulement quelques ministères ont élaboré des stratégies complètes de mise en œuvre de la fonction de contrôleur moderne. Beaucoup de plans d’amélioration des ministères ne sont assortis d’aucune échéance et comportent peu de repères permettant de mesurer les progrès accomplis. On s’interroge aussi sur les difficultés que pose l’application concrète des concepts de la fonction de contrôleur moderne.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor doit décrire plus clairement les résultats attendus et les échéances relatives à la mise en œuvre de la SIF et de la MFC. Cela exigera engagement et leadership de la part du Parlement, du SCT et de la haute direction des ministères et organismes, faute de quoi les deux initiatives risquent de perdre leur élan avant d’avoir produit des résultats concrets. Il est donc vital de mettre en œuvre un plan d’action serré assorti d’échéances et de contrôles appropriés.

M. Neville a confirmé au Comité la détermination du gouvernement à mettre en œuvre la SIF et la MFC, mais il a ajouté que la modernisation de la fonction du contrôleur était en fait un processus permanent qui se poursuivrait bien après le terme des deux initiatives[5]. Il a affirmé que l’impulsion ne serait pas perdue et que les tâches accomplies avaient établi l’infrastructure technique voulue à l’appui de la prise de décisions intégrée nécessaire à la MFC. La fonction de contrôleur moderne sera fondée sur la SIF qu’elle élargira afin d’y inclure d’autres facteurs importants pour les gestionnaires de l’administration fédérale.

Pour faire progresser la MFC, le gouvernement fédéral a décidé d’intégrer tous les ministères et organismes au processus dès juin 2001. Ceux-ci devaient procéder à une évaluation systématique de leurs capacités de contrôle financier. Des mesures sont actuellement mises en œuvre pour aider les ministères et organismes à évaluer leurs capacités de contrôle financier et pour mesurer leurs progrès au chapitre de l’amélioration de leur capacité de gestion. Les ministères et organismes doivent signaler les progrès en question dans leurs rapports annuels sur le rendement. En outre, le SCT contrôlera l’avancement de la MFC à l’échelle de l’administration fédérale et en fera rapport au Parlement[6].

RECOMMANDATION 1

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor incorpore dans son rapport sur le rendement une section contenant des renseignements sur l’avancement à l’échelle de l’administration fédérale de la Stratégie d’information financière et la modernisation de le fonction du contrôleur, mettant en évidence les réalisations, identifiant les défis importants à relever, et décrivant les initiatives correctrices ainsi que leurs calendrier de mise en oeuvre. Que le Secrétariat du Conseil du Trésor commence à rapporter l’avancement à l’échelle de l’administration fédérale des deux initiatives dans son rapport sur le rendement pour l’exercice financier se terminant le 31 mars 2003.

CRÉDITS FONDÉS SUR LA COMPTABILITÉ D’EXERCICE

La vérificatrice générale est convaincue que la mise en œuvre intégrale de la SIF exige que le processus d’allocation des crédits budgétaires repose sur les mêmes bases que les états comptables et les rapports financiers. Si l’on harmonise les fondements de l’attribution des crédits par le Parlement et les conventions comptables employées par le gouvernement aux fins des opérations de planification, de gestion et de déclaration, on incitera les gestionnaires à établir des liens entre les plans et les crédits alloués et les résultats obtenus. On sera ainsi mieux à même d’exploiter pleinement les avantages de la SIF et de produire des renseignements complets sur les coûts des programmes et les résultats obtenus, ce qui permettra l’intégration totale de l’information financière fondée sur la comptabilité d’exercice à la prise des décisions courantes.

Initialement, lorsque le gouvernement a décidé de mettre en œuvre la SIF, il n’était pas question de baser le Budget principal des dépenses et les crédits budgétaires connexes sur la comptabilité d’exercice intégrale. On a dit au Comité que le gouvernement étudiait la possibilité de fonder les crédits budgétaires aussi sur la comptabilité d’exercice intégrale et qu’il s’apprêtait à consulter les parties concernées[7].

Depuis 1998, le Comité des comptes publics a demandé à plusieurs reprises au SCT de terminer les études et consultations et de déposer un ensemble de propositions au Parlement. Tant que ces activités ne seront pas terminées, le SCT estime qu’il serait prématuré d’annoncer l’adoption de la comptabilité d’exercice à ces fins ou de proposer un échéancier. Au niveau international, il n’y a pas consensus sur l’opportunité d’associer l’adoption de la comptabilité d’exercice pour les états financiers à l’adoption de la même base comptable en matière budgétaire. Si tous les pays souscrivent aux objectifs fondamentaux que constituent des pratiques budgétaires et comptables saines, le SCT affirme qu’il n’existe pas de solution unique convenue et que, en fait, on peut en envisager plusieurs, dont le statu quo.

Les travaux sur l’adoption éventuelle de la comptabilité d’exercice pour les fins de l’octroi des crédits se poursuivent néanmoins et les progrès sont réguliers. On fait des recherches sur les pratiques exemplaires d’autres pays et l’on est en train d’élaborer un cadre d’examen des concepts de l’application de la comptabilité d’exercice au processus budgétaire. Le SCT procède actuellement à des consultations avec le Bureau du Conseil privé et le ministère des Finances sur l’intégration de crédits fondés sur la comptabilité d’exercice au système actuel de gestion des dépenses. La consultation des ministères et l’élaboration de recommandations sont prévues pour l’automne et l’hiver de 2002-2003[8].

L’adoption de la comptabilité d’exercice intégrale pour les fins de l’octroi des crédits entraînerait vraisemblablement des modifications notables du processus budgétaire et de l’étude des crédits, ce qui aurait d’importantes répercussions sur le fonctionnement du gouvernement et du Parlement. Toute modification importante des opérations gouvernementales doit de toute nécessité reposer sur des études et consultations rigoureuses et complètes. Il va cependant falloir prendre une décision, que ce soit dans le contexte de la SIF ou non. En conséquence, le Comité recommande :

RECOMMANDATION2

Que le gouvernement fédéral décide d’intégrer à son système de gestion des dépenses publiques du Canada des budgets et les crédits fondées sur la comptabilité d’exercice intégrale. Une fois cette décision prise, que le gouvernement fédéral avise le Comité des comptes publics.

RECOMMANDATION 3

Lorsque le gouvernement fédéral décidera d’adopter la comptabilité d’exercice intégrale pour les fins de son processus budgétaire et de l’étude des crédits, que le Secrétariat du Conseil du Trésor dresse immédiatement un plan d’action et établisse un calendrier de mise en œuvre et qu’il dépose ces deux documents au Comité des comptes publics.

AVANCEMENT DE LA SIF ET DE LA MFC

Si l’installation des nouveaux services financiers a été effectuée dans les temps, la mise en œuvre de la SIF est loin d’être terminée. Une bonne partie de ses éléments sont encore en cours d’application. Des préoccupations similaires ont été formulées au sujet de l’Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur. Rares sont les ministères qui ont élaboré des stratégies complètes de mise en œuvre de la fonction de contrôleur moderne. Beaucoup de plans d’amélioration des ministères ne sont assortis d’aucune échéance et comportent peu de repères permettant de mesurer les progrès accomplis. Compte tenu de la situation, le gouvernement doit prendre les mesures nécessaires pour que les éléments restants de la SIF soient finalisés en temps opportun et que la MFC continue de progresser de manière satisfaisante. Aussi, le Comité recommande ce qui suit :

RECOMMANDATION 4

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor effectue une comparaison interne des ressources dont disposent le Secrétariat et les ministères et organismes et du montant total nécessaire à la finalisation de la Stratégie d’information financière et de l’Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur afin de s’assurer qu’ils disposent assez de ressources pour accomplir la tâche.

RECOMMANDATION 5

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor prépare un plan d’action assorti de repères et d’un calendrier de mise en oeuvre pour la finalisation des éléments restants de la Stratégie d’information financière.

RECOMMANDATION 6

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor prépare un plan d’action assorti de repères et d’un calendrier de mise en oeuvre pour la finalisation de l’Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur.

ORIENTATION ET DIRECTIVES GÉNÉRALES DONNÉES PAR LE CONSEIL DU TRÉSOR AU SUJET DE LA MFC

Le SCT doit encore clarifier les résultats attendus de la MFC et se doter d’une plus grande capacité de contrôle des progrès réalisés par les ministères dans la mise en œuvre de celle-ci. Il doit aussi offrir aux ministères davantage de conseils et de soutien pour mettre en pratique les éléments clés de la fonction de contrôleur moderne comme la mesure du rendement, la gestion intégrée des risques et l’identification des pratiques exemplaires. Le SCT travaille activement à faire progresser la MFC par la voie de mesures conçues pour mobiliser les organisations et accroître la capacité de gestion, développer des outils à l’appui des opérations de gestion et instituer des mécanismes de reddition de comptes afin d’assurer le contrôle des progrès. Cela amène le Comité à formuler les recommandations suivantes :

RECOMMANDATION 7

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor clarifie les résultats attendus pour tous les secteurs clés de l’Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur.

RECOMMANDATION 8

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor mette la dernière main au cadre de reddition et de déclaration conçu pour faciliter le contrôle et l’évaluation des progrès des ministères vers l’obtention des résultats attendus en matière de contrôle financier dans les délais fixés.

FUSIONNEMENT DU MCGF ET DU MODÈLE D’ÉVALUATION DES CAPACITÉS

L’évaluation, par les ministères, de leur capacité de contrôle est un aspect important de la MFC. Ces auto-évaluations permettent aux ministères et organismes d’évaluer leurs pratiques dans les sept secteurs clés de la fonction de contrôleur au regard des pratiques exemplaires d’autres grandes organisations[9]. Les ministères et organismes se servent à cette fin du modèle d’évaluation des capacités du Conseil du Trésor. Le SCT cherche actuellement à fusionner son modèle d’évaluation des capacités et le Modèle de la capacité de gestion financière (MCGF) du Bureau du contrôleur général. On espère que la fusion de ces deux modèles fournira aux ministères et organismes des critères d’évaluation de leur capacité de gestion financière plus nombreux et complets. Cela amène le Comité à formuler la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 9

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor prépare un rapport d’étape sur l’état de la fusion du Modèle de la capacité de gestion financière et du Modèle d’évaluation des capacités.

INFORMATION FINANCIÈRE FONDÉE SUR LA COMPTABILITÉ D’EXERCICE INTÉGRALE

Le gouvernement a déjà annoncé, dans des budgets antérieurs, son intention de passer à la comptabilité d’exercice intégrale. Bien que des progrès considérables aient été réalisés en regard de cet objectif, les ministères et les organismes ont encore beaucoup à faire pour appliquer la méthode de la comptabilité d’exercice intégrale à l’information financière. Les progrès continuent dans de nombreux domaines, notamment au niveau des immobilisations, des obligations environnementales, des recettes fiscales et des revendications des Autochtones[10], mais il reste encore à finaliser les nouvelles conventions comptables dans ces domaines. Par convention, les états financiers vérifiés reposent sur la même base comptable que le budget. Cependant, vu la date où a été déposé le budget 2001 et comme une bonne partie de l’information requise pour mettre en œuvre la comptabilité d’exercice intégrale n’a pas encore été contrôlée et vérifiée, le gouvernement a décidé de reporter d’au moins un an la mise en application de la comptabilité d’exercice intégrale[11].

Certains craignent que, compte tenu des politiques et pratiques actuelles, les états financiers des ministères et organismes établis suivant la comptabilité d’exercice présentent des lacunes, privant les gestionnaires d’informations essentielles à la prise de décisions. La SIF va forcer les ministères et organismes à produire des états financiers suivant la comptabilité d’exercice intégrale. Or, dans le modèle gouvernemental actuel, les ministères et organismes ne sont pas tenus d’inscrire certains éléments de passif et coûts importants, si bien que le tableau de la situation financière des organisations sera incomplet. La vérificatrice générale est d’avis que le gouvernement fédéral doit mettre en œuvre et compléter des politiques et pratiques comptables permettant aux ministères et organismes d’inscrire et de déclarer toutes les informations pertinentes pour assurer la production d’états financiers fondés sur la comptabilité d’exercice intégrale complets et fiables. Cela amène le Comité à formuler les recommandations suivantes :

RECOMMANDATION 10

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor prépare un plan d’action assorti d’un calendrier de mise en œuvre pour la finalisation de la mise en application des conventions comptables de la comptabilité d’exercice intégrale, permettant ainsi au gouvernement fédéral de produire des états consolidés fondés sur la comptabilité d’exercice intégrale, et que ce plan d’action soit déposé au Parlement et au Comité des comptes publics au plus tard le 31 mars2003.

RECOMMANDATION 11

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor lance immédiatement une révision de sa politique sur les états financiers des ministères pour s’assurer que les ministères et organismes inscrivent tous les éléments de passifs, coûts et évaluations de l’actif et produisent ainsi des états financiers vérifiables contenant des informations financières utiles et fiables.

CONCLUSION

Le gouvernement est actuellement en train de réaliser une réforme majeure de la fonction de contrôleur. La Stratégie d’information financière est presque terminée et l’Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur va aboutir à une refonte complète de la gestion. On a déjà accompli des travaux considérables, mais les résultats tangibles demeurent rares. Dans le cas de la SIF, les systèmes financiers sont établis mais doivent faire l’objet de nombreuses mises au point et les conventions comptables associées à la comptabilité d’exercice modifiée ne sont pas encore entièrement mises en œuvre. On n’a pas encore tranché au sujet de l’adoption éventuelle de la comptabilité d’exercice intégrale pour le processus budgétaire et les crédits, ni au sujet de l’application de la comptabilité d’exercice intégrale aux états financiers consolidés et aux états financiers des ministères. Les mêmes préoccupations valent pour la modernisation de la fonction de contrôleur au sujet de laquelle il reste encore maints problèmes à régler. Il importe de nourrir l’élan de la mise en œuvre de la SIF et de la MFC, faute de quoi on risque de perdre certains des avantages attendus des deux mesures. Les enjeux étant considérables, le gouvernement fédéral doit prendre les mesures nécessaires pour finaliser les deux initiatives dans les meilleurs délais.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séance n^o 60 de la 1^re Session de la 37^ième législature et séance n^o 5 de la 2^e Session de la 37^ième législature) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ