PACC Rapport du Comité

Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

DIX-SEPTIÈME RAPPORT

Le Comité permanent des comptes publics a examiné le Chapitre 26 du rapport de décembre 2000 du vérificateur général du Canada (Santé Canada : Le régime de réglementation des produits biologiques) et le Chapitre 27 de décembre 2000 du rapport du vérificateur général du Canada (Commission canadienne de sûreté nucléaire — La réglementation des centrales nucléaires) et a convenu de faire rapport de ce qui suit :

INTRODUCTION

Les programmes de réglementation relatifs à la santé et à la sécurité ont pour objectif global de protéger les Canadiens contre les risques liés à la santé et à la sécurité. Il s’agit en fait de cerner les problèmes avant qu’ils ne se manifestent, et si un problème survient, d’en atténuer les conséquences le plus possible.

L’Agence canadienne d’inspection des aliments, Santé Canada, Environnement Canada, Transports Canada, la Commission canadienne de sûreté nucléaire et l’Office national de l’énergie administrent les principaux programmes de réglementation relatifs à la santé et à la sécurité. Ces entités voient à la gestion d’environ 85 lois et 250 règlements. En 1999-2000, elles ont employé quelque 12 000 personnes et ont dépensé environ 1,2 milliard de dollars.

La politique de réglementation du gouvernement a pour objectif de promouvoir l’élaboration et la mise en œuvre de programmes de réglementation efficaces. Comme la mesure du rendement dans ce domaine comporte des lacunes, on ne dispose pas de renseignements suffisants pour évaluer la rentabilité des programmes de réglementation relatifs à la santé et à la sécurité.

Au cours de la dernière décennie, le Bureau du vérificateur général a examiné plusieurs programmes de réglementation relatifs à la santé et à la sécurité. Les vérifications ont mis en évidence de nombreuses situations où les organismes de réglementation n’avaient pas répondu aux attentes de la politique de réglementation du gouvernement. Bien que l’efficacité ne puisse être jugée uniquement en fonction de la conformité ou de la non-conformité aux politiques, il reste que des programmes bien structurés améliorent la rentabilité et réduisent les risques d’échec de la réglementation.

L’amélioration de la structure et de la mise en œuvre des programmes de réglementation fédéraux relatifs à la santé et à la sécurité exigera que des mesures soient prises à l’échelle du gouvernement et par les organismes de réglementation responsables. Le Bureau du vérificateur général recommande que le gouvernement :

·        explique aux Canadiens ses priorités et la façon dont il équilibre l’objectif de protection de la population canadienne, les préoccupations budgétaires et l’atteinte des objectifs économiques;

·        veille à ce que des renseignements fiables existent sur le niveau de risque et que les priorités soient établies en fonction de l’évaluation du risque;

·        alloue des ressources suffisantes en fonction de l’évaluation du risque; et

·        soumette des rapports annuels au Parlement sur l’efficacité générale des programmes de réglementation relatifs à la santé et à la sécurité dont la réalisation exige une étroite coopération interministérielle.

Le Comité des comptes publics juge important que le gouvernement fédéral prenne toutes les mesures voulues pour assurer la santé et la sécurité de tous les Canadiens. À son avis, il importe que les programmes de réglementation soient bien conçus et bien mis en œuvre par les autorités réglementaires concernées. L’examen récent des programmes fédéraux de réglementation relatifs à la santé et à la sécurité mené par le Bureau du vérificateur général a fait ressortir des lacunes dans certains domaines précis comme l’évaluation et la communication des risques, la gestion des ressources humaines et la présentation de rapports au Parlement. Le 31 mai 2001, le Comité des comptes publics s’est donc réuni pour entendre des témoignages portant sur le régime de réglementation des produits biologiques mis en œuvre par Santé Canada et la réglementation des centrales nucléaires assurée par la Commission canadienne de sûreté nucléaire.

Dans le cadre de cette étude, le Bureau du vérificateur général du Canada a été représenté par Mme Sheila Fraser (vérificatrice générale du Canada), Mme Crystal Pace (directrice principale, Direction des opérations de vérification) et M. Ronald Campbell (directeur principal, Direction des opérations de vérification). Le Dr Robert Peterson (directeur général, Direction des produits thérapeutiques et directeur général adjoint,, Direction des produits biologiques et des thérapies génétiques, Direction générale des produits de santé et des aliments) et Mme Jean Peart (conseillère principale, Qualité des systèmes — Direction des produits biologiques et des thérapies génétiques, Direction générale des produits de santé et des aliments) représentaient Santé Canada. La Commission canadienne de sûreté nucléaire, pour sa part, a été représentée par Mme Linda J. Keen (présidente et première dirigeante), M. Mike Taylor (directeur exécutif, Bureau des affaires réglementaires) et Mme Susan Clyne (directrice, Division des ressources humaines).

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

A.      LA COMMISSION CANADIENNE DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE

Le secteur responsable des centrales nucléaires de la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) surveille de façon continue le fonctionnement des réacteurs de puissance. La Commission compte des employés à chaque centrale nucléaire qui sont chargés, de concert avec des spécialistes en poste à Ottawa, de s’assurer que l’exploitation des centrales nucléaires soit conforme aux règlements et aux conditions fixées dans les permis d’exploitation. La vérification a fait ressortir certains domaines des activités de la CCSN devant être améliorés afin que la Commission continue de protéger la santé et la sécurité des Canadiens.

L’approche réglementaire de la Commission canadienne de sûreté nucléaire repose largement sur la compétence et le jugement professionnel d’un personnel expérimenté. Or, la Commission a du mal à recruter suffisamment de personnel scientifique et technique pour exécuter les activités liées à l’examen de la conformité, à la surveillance ainsi qu’à l’émission de permis en ce qui touche les centrales nucléaires. Selon la Commission, les problèmes de dotation en personnel auxquels elle fait face sont attribuables à des structures salariales non compétitives, à la concurrence que lui livre le secteur privé et à un réservoir limité de candidats qualifiés. Malgré les initiatives récentes qui ont été prises pour corriger la situation, les vacances à la Commission demeurent nombreuses et des postes demeurent vacants pendant de longues périodes. En outre, le personnel de la Commission vieillit et bon nombre de ses employés s’approchent de l’âge de la retraite; par conséquent, il y a risque qu’il y ait perte de leadership à la CCSN ainsi que perte d’expertise.

Le Comité a concentré son attention sur les efforts déployés par la Commission canadienne de sûreté nucléaire pour résoudre ses problèmes de dotation en personnel. Pour régler le problème de la rémunération, la Commission a déjà obtenu des ressources supplémentaires du Conseil du Trésor; elle a aussi mis en œuvre un plan de relève pour tous les paliers de gestion et étudie actuellement des méthodes innovatrices de relever les défis qui se posent à elle en matière de ressources humaines comme la mise en œuvre d’un programme pilote de stages dans le domaine de la réglementation des centrales nucléaires. De plus, afin de renouveler l’intérêt pour les sciences nucléaires et d’accroître le nombre de travailleurs qualifiés, la Commission cherche actuellement à établir avec les universités canadiennes et l’industrie nucléaire des partenariats visant à renforcer les programmes d’enseignement des sciences nucléaires.

Bien que le Comité félicite la CCSN des efforts déployés pour régler son problème de dotation, il constate que la Commission ne semble pas s’être dotée de la stratégie de recrutement à court terme voulue pour combler immédiatement les postes vacants au sein du secteur responsable des centrales nucléaires. Le Comité soumet donc les recommandations suivantes :

RECOMMANDATION 1

Que la Commission canadienne de sûreté nucléaire élabore une stratégie de recrutement et un plan d’action officiels pour combler les vacances actuelles parmi le personnel scientifique et technique au sein du secteur responsable des centrales nucléaires et dépose cette stratégie et ce plan d’action auprès du Comité des comptes publics au plus tard le 30 juin 2002.

RECOMMANDATION 2

Que la Commission canadienne de sûreté nucléaire incorpore dans son rapport de performance annuel le nombre des postes vacants parmi le personnel scientifique et technique pour chaque année ainsi que la durée pendant laquelle ces postes sont demeuré vacants.

Pour pallier le problème du vieillissement et de la diminution des travailleurs de l’industrie nucléaire, on a proposé d’explorer des moyens d’encourager davantage de jeunes à envisager de faire carrière dans les sciences naturelles et physiques. Le Comité s’est renseigné pour savoir si la CCSN avait déjà songé à la possibilité de mettre en œuvre ou de promouvoir des programmes d’éducation scientifique aux niveaux primaire et secondaire ou peut-être même de concevoir et de parrainer un programme de bourse spécial destiné à encourager les étudiants universitaires à se diriger dans le domaine des sciences nucléaires. Mme Keen pensait que l’idée de créer des bourses universitaires spéciales était intéressante et a signalé que dans la mesure où le lui permettent ses ressources limitées, la Commission met actuellement sur pied un programme semblable qui sera mis en œuvre par un réseau d’universités ontariennes. Mme Keen a dit penser que le programme pourrait être sous peu élargi de manière à ce que les universités québécoises puissent y participer, mais a fait remarquer que la poursuite d’un tel programme exigerait que la Commission puisse y affecter beaucoup plus de ressources que ce que lui permet son budget actuel. Le Comité estime qu’il vaut la peine que la Commission envisage des moyens innovateurs de favoriser les études et la recherche en sciences nucléaires de manière à ce qu’un nombre suffisant de travailleurs qualifiés et compétents soient formés pour répondre aux besoins de l’industrie nucléaire et recommande donc ce qui suit :

RECOMMANDATION 3

Que la Commission canadienne de sûreté nucléaire étudie la possibilité de mettre sur pied un programme de bourses universitaires en sciences nucléaires et fasse rapport de ses conclusions à cet égard au Comité des comptes publics au plus tard le 31 mars 2003.

RECOMMANDATION 4

Que la Commission canadienne de sûreté nucléaire étudie la possibilité de mettre sur pied conjointement avec la Fondation canadienne pour l’innovation un programme de promotion des études scientifiques aux niveaux élémentaire et secondaire afin d’encourager les élèves à songer à faire carrière en sciences physiques et naturelles et qu’elle fasse rapport des conclusions de son étude au Comité des comptes publics au plus tard le 31 mars 2003.

La Commission canadienne de sûreté nucléaire recouvre une partie de ses frais d’exploitation et d’administration à partir des frais d’émission de permis. En 1999‑2000, la CCSN a recouvré 77,5 % de ses frais de délivrance de permis s’élevant à 48,6 millions de dollars. Pour ce qui est du défi qui consiste pour la Commission à offrir à ses employés une rémunération comparable à celle que peut leur offrir le secteur privé, le Comité s’est demandé si certaines des difficultés de la Commission n’étaient pas en partie attribuables à sa propre politique de recouvrement des coûts. En fait, cette politique n’influe pas directement sur la rémunération des employés étant donné que les fonds recouvrés sont versés au Trésor fédéral. Quoi qu’il en soit, Mme Keen a reconnu qu’il était nécessaire que la Commission actualise son régime de recouvrement des coûts et qu’elle pourrait mieux cerner ses coûts et les défalquer des sommes perçues en compensation des services qu’elle dispense. La CCSN examinera sa structure de recouvrement des coûts pour établir si elle est adéquate, efficiente et efficace. Le Comité estime qu’un examen de la politique de recouvrement des coûts de la Commission s’impose et propose donc ce qui suit :

RECOMMANDATION 5

Que la Commission canadienne de sûreté nucléaire entreprenne un examen approfondi de sa Politique sur le recouvrement des coûts et la tarification afin d’actualiser sa structure de frais d’utilisation et fasse rapport des résultats de son examen au Comité des comptes publics au plus tard le 31 mars 2003.

Le Comité a exprimé son inquiétude après que les médias aient récemment signalé que la Commission avait permis qu’un réacteur nucléaire fonctionne de façon non sécuritaire pendant plusieurs mois parce qu’elle avait accepté, sans vérifier les faits, l’assurance que lui avait fournie Énergie atomique du Canada Limitée (EACL), constructeur du réacteur et société fédérale de la Couronne, selon laquelle les problèmes que posaient les systèmes de sécurité avaient été corrigés. Selon les témoignages entendus et les reportages diffusés par les médias, l’EACL n’a pas signalé à la Commission en temps opportun de plusieurs défaillances survenues lors de tests du système d’arrêt d’urgence du réacteur et n’a pas non plus fait vérifier les systèmes de sécurité par des spécialistes indépendants. Lorsqu’un incident se produit, le titulaire du permis est normalement tenu de le signaler promptement à la Commission qui fait alors enquête sur les causes de celui-ci.

Une fois que la Commission eut été informée des défaillances du système d’arrêt d’urgence, elle a immédiatement ordonné la mise hors service du réacteur d’EACL, lequel est toujours hors service. Or, environ cinq mois se sont écoulés entre les défaillances du système d’arrêt et l’émission par la CCSN de l’ordre de mise hors service du réacteur. À la suite de l’incident, la Commission a revu ses procédures et a cerné trois secteurs présentant des lacunes. Premièrement, la Commission s’est fiée aux assurances écrites du titulaire de permis sans procéder à une vérification indépendante. Deuxièmement, le manque d’intégration et de coordination des diverses divisions réglementaires de la CCSN l’a empêchée d’intervenir promptement. Troisièmement, la Commission disposait de trop peu d’employés dans les centrales pour assurer une réglementation et une surveillance efficaces de la sécurité des réacteurs nucléaires. Le Comité a demandé à la Commission de lui transmettre copie de son étude et des procédures qu’elle compte adopter pour empêcher qu’un tel incident ne se reproduise. La Commission a accepté de lui fournir ces documents. Suite aux constatations, le comité formule les recommandations suivantes :

RECOMMANDATION 6

Que la Commission canadienne de sûreté nucléaire présente dès que possible au Comité des comptes publics copie du rapport faisant état des enseignements tirés de l’incident relatif au réacteur nucléaire ayant posé des risques de sécurité et qu’elle dépose ce document auprès du Comité au plus tard le 30 juin 2002.

RECOMMANDATION 7

Que la Commission canadienne de sûreté nucléaire améliore ses procédures pour renforcer la réglementation sur la sécurité des réacteurs nucléaires en fonction des conclusions de son rapport.

RECOMMANDATION 8

Que la Commission canadienne de sûreté nucléaire élabore un plan d’action et un calendrier en vue de la mise en œuvre de ces nouvelles procédures et que copie de tous les documents pertinents soit présentée au Comité des comptes publics au plus tard le 30 juin 2002.

RECOMMANDATION 9

Que la Commission canadienne de sûreté nucléaire entreprenne un examen de ses procédures d’enquête afin d’en assurer l’indépendance. Afin de garantir une plus grande rigueur, les enquêtes de la Commission doivent appuyer leurs constatations sur des renseignements vérifiables, et non uniquement se fier sur des informations fournies par des tierces personnes.

RECOMMANDATION 10

Que l’Énergie atomique du Canada limitée (ÉACL) soit ajouté à l’Annexe I de la Loi sur l’accès à l’information afin que le public et la Commission canadienne de sûreté nucléaire aient libre accès aux documents qui, s’il y a lieu, permettraient de montrer que ÉACL omet de signaler à la Commission, en temps opportun, tout incident relatif à la sûreté.

B.      SANTÉ CANADA

Santé Canada est chargé de la réglementation des produits biologiques, notamment du sang et des produits sanguins, des cellules, des tissus, et des organes d’origine humaine ou animale, des vaccins, des hormones, des produits de l’ADN recombinants et d’autres médicaments d’origine biologique. En 2000, Santé Canada a créé la nouvelle Direction des produits biologiques et des thérapies génétiques pour mieux s’occuper de la réglementation des produits biologiques. D’après le rapport du vérificateur général, le Ministère a adopté une approche raisonnable pour l’élaboration et l’application de cadres et de stratégies servant à réglementer différents produits biologiques. Santé Canada a fait appel à des spécialistes internes et externes pour exécuter ses activités de réglementation. Le Ministère doit cependant établir un cadre d’analyse plus précis pour permettre de déterminer l’approche qui, en matière de réglementation, convient le mieux aux différents produits biologiques. La vérification a aussi fait ressortir le fait que Santé Canada a du mal à doter d’importants postes scientifiques et à mettre sur pied des bases de données suffisantes pour pouvoir traiter, analyser et diffuser adéquatement l’information sur les réactions et les effets indésirables.

Le Ministère n’a pas le personnel voulu pour mener ses diverses activités de surveillance et d’évaluation. Des postes clés demeurent vacants dans les secteurs des enquêtes sur la conformité et l’application du régime de réglementation, des évaluations avant et après la mise en marché, de la surveillance après la commercialisation, de la recherche dans le domaine de la réglementation et de l’élaboration d’énoncés de politique. D’après le Ministère, ces vacances sont attribuables à un processus de dotation très long et au manque de candidats qualifiés. Parmi les autres raisons invoquées, mentionnons les salaires non concurrentiels, l’inaction de la direction à mettre en branle
le processus de dotation à cause du manque de temps pour embaucher et former de nouvelles recrues et le fait que les candidats éventuels ne veulent pas travailler dans le domaine des produits biologiques après les remous causés par la Commission Krever.

Santé Canada a déjà pris certaines mesures correctives pour régler les problèmes mentionnés. Pour ce qui est de la dotation des postes vacants, le Ministère a déjà obtenu de nouveaux fonds du Conseil du Trésor pour régler certaines questions liées à la rémunération. Le Ministère cherche également à améliorer ses stratégies de recrutement et de formation par une meilleure coordination et coopération entre les agents des ressources humaines et les scientifiques et gestionnaires. En outre, le Ministère a également davantage recours à l’impartition par l’intermédiaire de comités consultatifs composés de spécialistes et d’affectations de personnes provenant de l’industrie et des milieux universitaires. Santé Canada a aussi accru les occasions pour son personnel de se tenir au courant des progrès scientifiques et de maintenir son expertise.

Pour ce qui est des programmes de surveillance et d’inspection, en particulier la surveillance après la mise en marché des produits biologiques afin de cerner les réactions indésirables qu’ils peuvent susciter, Santé Canada a informé le Comité qu’il élabore actuellement un partenariat avec la Food and Drug Administration (FDA) des États-Unis en vue de renforcer ses capacités de surveillance par une mise en commun des bases de données canadiennes et américaines sur les réactions indésirables aux produits biologiques.

Le Comité est encouragé par les efforts déployés par le Ministère pour pallier ces lacunes, en particulier dans le domaine des ressources humaines. Afin de s’acquitter adéquatement de ses responsabilités réglementaires, le Comité estime que Santé Canada doit prendre toutes les mesures voulues pour combler les postes vacants au sein du Ministère et recommande donc :

RECOMMANDATION 11

Que Santé Canada prenne toutes les mesures voulues pour combler les postes vacants au sein de ses programmes de réglementation et de surveillance des produits biologiques et qu’il fasse rapport sur les résultats de ces initiatives dans le rapport de rendement annuel qu’il doit déposer au Parlement pour la période se terminant le 31 mars 2003.

RECOMMANDATION 12

Que Santé Canada incorpore dans son rapport de rendement annuel une section détaillant le nombre des postes vacants parmi son personnel scientifique et technique dans ses programmes de surveillance et d’inspection pour chaque année ainsi que la durée pendant laquelle ces postes sont demeuré vacants.

CONCLUSION

Le Comité reconnaît les efforts déployés tant par Santé Canada que par la Commission canadienne de sûreté nucléaire pour régler les problèmes qui se posent relativement à leurs programmes de réglementation respectifs relatifs à la santé et à la sécurité. Il importe que les deux organismes règlent dès que possible leurs problèmes en matière de dotation de personnel; sinon, leur capacité à s’acquitter adéquatement de leurs responsabilités en matière de réglementation sera compromise. Le Comité s’attend pleinement à ce que Santé Canada et la Commission canadienne de sûreté nucléaire mettent en œuvre rapidement leurs plans d’action et qu’ils fassent tous deux rapport au Parlement des résultats de leurs initiatives.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séances n^os 19, 38 et 42) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ