PACC Rapport du Comité

Après avoir étudié le chapitre 30 du rapport de novembre 1999 du vérificateur général du Canada (Les marchés de services professionnels conclus avec un fournisseur unique au moyen de préavis d’adjudication de contrat), le Comité permanent des comptes publics a convenu de présenter le rapport suivant :

Depuis plusieurs années, le vérificateur général du Canada et le Comité passent en revue les activités contractuelles du gouvernement fédéral. Le vérificateur général a examiné en 1997 le rendement des marchés au gouvernement et, la même année, il a rendu compte de ses conclusions à la Chambre des communes. Son rapport décrivait les rôles, responsabilités et attentes concernant l’utilisation des marchés pour l’obtention de biens et de services au gouvernement. Il contenait également des critères et des indicateurs de rendement pour l’adjudication ainsi qu’un cadre en vue de la réalisation de futures vérifications.

Dans le chapitre 26 de son rapport de décembre 1998 à la Chambre des communes (La passation des marchés de services professionnels : certains contrats à fournisseur unique), le vérificateur général a présenté les résultats d’une vérification menée sur un échantillon de 26 marchés prescrits (à fournisseur unique) d’une valeur supérieure à 25 000 $ chacun, conclus par cinq ministères pour des services professionnels. L’un des aspects importants des contrats est qu’ils avaient été établis sans un processus d’appel d’offres ouvert et concurrentiel. La principale conclusion a été que les règles gouvernementales pour l’attribution de contrats non concurrentiels n’étaient pas suivies. Le vérificateur général a également attiré l’attention sur l’usage inopportun, par les ministères, de préavis d’adjudication de contrat (PAC) pour que les contrats à fournisseur unique soient jugés concurrentiels.

Le Comité s’est réuni pour étudier les résultats de ces vérifications. À l’occasion de la séance, les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor ont fait valoir que, puisque l’échantillon de contrats vérifiés n’avait pas été choisi au hasard et qu’il était restreint, les résultats ne pouvaient pas être étendus à l’ensemble du gouvernement. Si tous les témoins ont convenu que les PAC conféraient de la transparence aux contrats à fournisseur unique, leurs opinions étaient partagées quant à savoir si ces préavis rendaient le processus d’adjudication concurrentiel. M. Alan Winberg (alors secrétaire adjoint, Secteur de la politique de gestion des risques, des achats et des actifs au Secrétariat du Conseil du Trésor) a affirmé que : « Dans la mesure où le processus est transparent, où l’industrie est informée et où elle a la possibilité de participer, nous [le Secrétariat du Conseil du Trésor] estimons que le processus devrait être considéré comme concurrentiel ». (1640) Il a ensuite maintenu que, les PAC assurant une certaine transparence, ils rendent le processus concurrentiel. Le vérificateur général n’était pas de cet avis et le Comité a exprimé, dans son 28^e rapport déposé le 5 mai 1999, ses propres préoccupations concernant les éléments des PAC qui les disqualifient en tant que substituts du processus d’adjudication.

Étant donné son intérêt constant à l’égard des activités contractuelles du gouvernement en général et du recours à un fournisseur unique et à l’utilisation des PAC en particulier, le Comité a décidé de revoir le chapitre 30 du rapport de novembre 1999 du vérificateur général (Les marchés de services professionnels conclus avec un fournisseur unique) et d’examiner en même temps les résultats de la vérification d’un contrat à fournisseur unique accordé par le ministère de la Défense nationale pour des services de soutien à l’égard du Programme d’entraînement en vol de l’OTAN au Canada, résultats rapportés dans le chapitre 27 du rapport de novembre (Différents modes de prestation de services).

Le Comité a donc rencontré, le 4 avril 2000, le vérificateur général du Canada, M. Denis Desautels, FCA, ainsi que MM. Peter Kasurak et Hugh McRoberts, directeurs de la Direction générale des opérations de vérification au Bureau du vérificateur général du Canada. Le sous-contrôleur général Richard Neville, Roberta Santi, secrétaire adjointe, Gestion des risques, achats et actifs, et Jane Cochrane, directrice principale, Gestion de l’approvisionnement, ont comparu pour le Secrétariat du Conseil du Trésor, tandis que M. Rick Burton, directeur général, Matériel, témoignait pour le ministère de la Défense nationale.

L’attribution de marchés est, pour les ministères, un moyen indispensable d’acquérir les biens et les services dont ils ont besoin dans l’exécution de leur mandat. Pour les fournisseurs, les contrats gouvernementaux sont une source de revenu mais aussi une occasion (surtout pour les entreprises nouvelles et de petite taille) de montrer leurs capacités et de les accroître. L’activité contractuelle du gouvernement est en outre importante pour les collectivités canadiennes où se trouvent les fournisseurs. Bien menée, l’adjudication peut bénéficier à tous ¾ gouvernement, fournisseurs et citoyens.

Au Canada, les principes sous-jacents au processus d’adjudication et le cadre régissant son exécution sont solides. Les principes sont simples : l’adjudicateur (le gouvernement fédéral) doit obtenir la meilleure valeur (meilleur rapport qualité-prix) et assurer un libre accès (chance équitable à tous les distributeurs qualifiés de faire affaire avec la Couronne) au processus contractuel. Ces principes sont appliqués grâce à un ensemble de règles simples, énoncées dans le Règlement sur les marchés de l’État et dans la Politique sur les marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor : tous les contrats doivent être accordés en vertu d’un processus d’appel d’offres ouvert et concurrentiel sauf si ¾ et seulement si ¾ l’une des conditions suivantes existe :

• la valeur du contrat est inférieure à 25 000 $;
• il y a extrême urgence;
• il n’est pas dans l’intérêt public de solliciter des offres;
• une seule personne ou entreprise est en mesure d’exécuter les travaux.

Le présent Comité, l’ancien Comité de l’administration gouvernementale (Chambre des communes), le vérificateur général et le Secrétariat du Conseil du Trésor ont tous sanctionné ces règles. Étant donné le vaste appui dont jouissent les règles, qui sont exceptionnellement claires, le Comité est très déçu d’apprendre qu’on ne s’y conforme toujours pas.

Dans le chapitre 30 de son rapport de novembre 1999, le vérificateur général a présenté au Parlement la preuve irréfutable que des ministères font fi des règles concernant les contrats à fournisseur unique ou ne les comprennent pas. Quel que soit le cas, la situation est inacceptable. Près de 90 % des 50 contrats prescrits, examinés au cours de la vérification, « n’étaient pas visés par les exceptions [qui permettent aux ministères de passer outre à l’appel d’offres] ou ne présentaient pas de preuve suffisante à cet égard et auraient donc dû être attribués en régime de concurrence ». Comme il l’avait fait à la fin de sa précédente vérification, le vérificateur général a conclu « que la plupart des marchés que nous avons vérifiés […] ne résisteraient pas à l’examen public ». (30.2)

Tous les résultats obtenus à la vérification viennent appuyer cette évaluation. Des problèmes ont été découverts à chaque étape du processus. Le besoin d’obtenir un service par contrat plutôt que par un autre moyen, peut-être moins coûteux, n’a pas été établi pour 95 % des marchés vérifiés. (30.29) Dans 46 % des cas, l’énoncé des travaux et l’énoncé des besoins n’étaient pas clairs pour ce qui est du niveau d’effort et du rendement escomptés ainsi que des services à fournir et des coûts. (30.30) Parfois, les entrepreneurs eux-mêmes avaient préparé les énoncés des travaux et des besoins. (30.44) Seulement l’un des quatre ministères en cause avait établi un moyen d’examiner officiellement tous les marchés proposés et ce moyen avait un mandat assez limité n’incluant pas l’examen des marchés à fournisseur unique. (30.31) Seuls 11 % des 50 marchés à fournisseur unique vérifiés avaient au dossier une justification conforme aux conditions précisées dans le Règlement sur les marchés de l’État. (30.35) La plupart des décisions d’avoir recours à un fournisseur unique avaient été justifiées par le fait que le fournisseur était le seul capable de donner le service mais, dans 89 % des 50 cas, l’unicité de l’entrepreneur n’avait pas été établie ou n’était en réalité pas fondée. (30.35)

En rédigeant les contrats, les ministères ne se sont généralement pas préoccupés d’obtenir l’assurance que le fournisseur unique accordait à la Couronne son meilleur prix. (30.45) Sauf pour 39 % des cas vérifiés où cela a été fait, les ministères n’ont pu fournir d’autre preuve que le gouvernement avait obtenu une bonne valeur pour les contrats en question. (30.46) Dans près de 50% des cas, les ministères n’ont pas réussi à produire des copies des factures des fournisseurs et des approbations écrites attestant que les services avaient été exécutés conformément aux exigences du marché et à l’article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques. (30.50) Dans 56 % des cas, les ministères n’ont pu donner des preuves documentaires que les services mentionnés dans les contrats avaient été fournis au complet, à temps et au coût convenu. (30.51)

D’après le Secrétariat du Conseil du Trésor, la solution à ces problèmes est davantage de formation. (1605) Puisque les règles régissant l’adjudication sont simples et existent depuis un certain temps, le Comité a de la difficulté à croire qu’une formation accrue ¾ qui n’est pas une mauvaise chose en soi ¾ résoudra des problèmes généralisés et persistants. Il s’agirait plutôt d’établir un système d’incitatifs qui encouragera le respect des règles. Le Comité recommande donc :

Les préavis d’adjudication de contrat (PAC) sont utilisés depuis 1992 pour annoncer l’intention du gouvernement d’attribuer un contrat à fournisseur unique. On s’entend pour dire que, utilisés à bon escient, les PAC confèrent de la transparence au processus et donnent aux autres fournisseurs potentiels la possibilité de contester, avant son attribution, un contrat prescrit. Toutefois, comme l’a révélé la vérification, les PAC ne sont pas à la hauteur des attentes.

Les PAC devraient fournir suffisamment d’information pour permettre à un fournisseur éventuel de contester un contrat à fournisseur unique. Or, dans 58 % des marchés vérifiés, il n’en était pas ainsi. (30.61) Les PAC devraient indiquer laquelle des quatre exceptions est invoquée pour justifier la passation d’un marché à fournisseur unique, ce qui n’a été fait que dans 54 % des cas. (30.62) Ils devraient donner aux fournisseurs éventuels assez de temps pour soumettre une contestation : plus de 90 % des préavis examinés ont été affichés pendant moins de 15 jours. (30.64) Tous ces facteurs désavantagent les fournisseurs potentiels, réduisent les possibilités de contestation et engendrent un contexte non concurrentiel.

Par ailleurs, les fournisseurs potentiels sont désavantagés même s’ils parviennent à soumettre une contestation. Les procédures et les pratiques sont variables, particulièrement quant à la preuve exigée de l’auteur de la contestation. En fait, la vérification a montré que :

Les gestionnaires qui ont adjugé les contrats à fournisseur unique sont les mêmes qui examinent les contestations, ce qui n’est pas pour améliorer les choses. S’ils rejettent la contestation, il n’existe aucun recours auprès d’un tiers indépendant pour en appeler de la décision. (30.70) Il n’est donc pas surprenant que, comme il l’a rapporté au Comité, le sous-contrôleur général s’est fait dire :

À l’alinéa 30.71, le vérificateur général résume les obstacles auxquels se butent les fournisseurs potentiels qui pourraient vouloir contester un contrat à fournisseur unique :

Il n’est pas surprenant que, même si le vérificateur général a estimé que quelque 90 % des PAC affichés pourraient faire l’objet d’une contestation, seulement 35 des 522 PAC émis par quatre ministères en 1998 ont donné lieu à des contestations officielles, dont seulement quatre ont été acceptées. (30.64-30.65) M. Neville a répondu que cela « ne nous [le Secrétariat du Conseil du Trésor] donne pas l’impression que le processus de contestation pose de graves problèmes ». (1625) Le Comité est d’un tout autre avis et recommande :

Comme il a déjà été précisé, le Secrétariat du Conseil du Trésor considère les marchés à fournisseur unique, annoncés publiquement au moyen de PAC, comme étant concurrentiels et les qualifie ainsi lorsqu’il compile ses statistiques pour les rapports annuels sur les marchés. Cependant, le Comité estime que, d’après les preuves fournies par le vérificateur général, l’affichage d’un PAC ne rend pas automatiquement le processus concurrentiel et il recommande par conséquent :

Dans le cadre de son étude, le Comité a examiné le contrat à fournisseur unique, d’une valeur de 2,8 milliards de dollars, octroyé pour une période de 20 ans par le ministère de la Défense nationale relativement à l’entraînement en vol de l’OTAN au Canada. Le Comité s’inquiète plus de la manière que le contrat a été passé que du succès du projet lui-même. Dans le chapitre 27 du rapport de novembre 1999, le vérificateur général informait la Chambre des communes que le MDN, en attribuant le marché, n’a pas établi que le fournisseur était unique (27.47) et que la décision du ministère de ne pas suivre le processus normal d’appel d’offres « n’est pas suffisamment justifiée ». (p. 27-17)

Par exemple, les responsables du ministère ont fait valoir que les avantages du marché faisaient en sorte que le processus concurrentiel n’était pas dans l’intérêt public, justification qui ne se conforme pas à la définition d’intérêt public du Règlement sur les marchés de l’État. En outre, le vérificateur général s’est dit inquiet de ce que le niveau de profit accordés aux fournisseurs, environ 200 millions de dollars sur 20 ans, n’ait pas été conforme aux directives de Travaux et Services gouvernementaux Canada. (1540)

Non seulement ce contrat illustre-t-il des problèmes de conformité déjà observés ailleurs mais, selon le vérificateur général, il montre le caractère inadéquat de l’actuel cadre contractuel du gouvernement pour l’adjudication des gros marchés de service. Ce cadre ne fournit pas suffisamment de directives aux fonctionnaires sur les questions de concurrence dans un marché limité ni sur la façon d’évaluer les risques et sur celle d’analyser et de documenter le transfert des risques au secteur privé. (1540)

Le Comité reconnaît que le MDN a déjà pris des mesures concrètes pour améliorer ses pratiques contractuelles — p. ex., M. Burton a expliqué au Comité que le MDN soumet les contestations concernant les PAC à un processus d’adjudication indépendant du gestionnaire qui a délivré le contrat initial (1705) —, mais il reste préoccupé par les lacunes identifiées par le vérificateur général au sujet de l’actuel cadre contractuel. Par conséquent, le Comité recommande :

Le Comité est profondément troublé par la réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor au sujet de la vérification. Dans son exposé liminaire au Comité, en mars 1999, M. Colin Potts, alors sous-vérificateur général, a affirmé que, concernant l’adjudication, le Secrétariat du Conseil du Trésor était ouvert aux idées visant à améliorer ses politiques. (11.03.99, 1545) Toutefois, la réaction du Secrétariat aux recommandations du vérificateur général ¾ ses idées visant à améliorer l’adjudication ¾ pourrait être décrite, au mieux, de réservée. Le vérificateur général, ayant trouvé amplement de preuves des mêmes problèmes dans sa récente vérification, s’est senti obligé de pratiquement répéter deux de ses recommandations, ce qui est extrêmement rare. (30.85, 30.86) Qui plus est, le Comité a formulé une série de recommandations bien intentionnées, conçues pour améliorer un processus contractuel très déficient. Ici encore, il serait tout à fait exagéré de qualifier d’enthousiaste la réponse du Secrétariat.

La persistance et l’envergure des lacunes identifiées au cours de vérifications successives devraient être plus que suffisantes pour alarmer le Secrétariat du Conseil du Trésor. Aussi étonnant que cela paraisse, ce n’est pas le cas. Pour que des changements se produisent, le Secrétariat du Conseil du Trésor doit cesser de nier la réalité, admettre qu’il existe un grave problème et prendre de sérieuses mesures correctives. En dépensant ses ressources à des efforts défensifs d’arrière-garde, il perd un temps précieux — et beaucoup de l’argent des contribuables puisque le processus contractuel continue de s’appliquer malgré ses imperfections. Le Comité formule donc la recommandation urgente qui suit :

Il est difficile de sous-estimer la valeur et l’importance des activités contractuelles du gouvernement. En 1997, par exemple, les contrats de 25 000 $ ou plus pour tout type de services (donc assujettis aux règles sur les marchés à fournisseur unique) totalisaient 3,9 milliards de dollars. Ces contrats, comme on l’a déjà dit, représentent une source substantielle de revenu pour les fournisseurs, leurs employés et les collectivités où ils se trouvent. Pour les ministères et les organismes, la possibilité de se procurer des services à contrat présente un moyen efficace d’ajouter d’une façon économique à la capacité interne.

Il est par conséquent troublant d’apprendre ¾ encore une fois ¾ que le processus contractuel est mal géré et que les règles qui s’y appliquent sont soit mal comprises ou, pire encore, ne sont pas respectées. Les règles établissent clairement qu’un processus ouvert et concurrentiel d’appels d’offres pour les contrats évalués à 25 000 $ ou plus doit être la norme. C’est là la façon idéale de garantir que toutes les parties, le gouvernement, les fournisseurs et les contribuables, font la meilleure affaire. Les règles précisent sans équivoque que le processus concurrentiel ne peut être mis de côté que dans des circonstances exceptionnelles et que la décision de le faire doit être pleinement justifiée et documentée. Lorsque les règles sont enfreintes, personne, sauf le bénéficiaire d’un contrat prescrit, ne fait une bonne affaire.

Les PAC, qui confèrent une certaine transparence, pourraient pour beaucoup compenser les inconvénients qui se produisent lorsque le processus concurrentiel traditionnel n’est pas utilisé. Or, ils sont ouvertement gérés de façon à miner tous leurs éventuels avantages. Des recours sont disponibles mais difficiles à appliquer.

Le Comité ne comprend donc pas pourquoi de strictes mesures correctives n’ont pas été prises pour améliorer les PAC et éliminer le non-respect des règles contractuelles. Le témoignage des porte-parole du Secrétariat du Conseil du Trésor n’ont certainement pas fourni d’explication satisfaisante. Le Comité ne comprend pas non plus pourquoi un certain nombre de solides recommandations présentées par le vérificateur général du Canada ont été, comme il le dit lui-même, rejetées catégoriquement. (1540)

Le Comité convient avec le vérificateur général que, « vu l’ampleur du non-respect [des dispositions contractuelles], […] il ne peut être ignoré plus longtemps ». (1540) Il s’attend donc à ce que ses recommandations et celles du vérificateur général du Canada soient traitées dans le même esprit que celui dans lequel elles ont été présentées.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents (séances n^os 20 et 28) est déposé.

Le président,

JOHN WILLIAMS, député