PACC Rapport du Comité

Les petites entreprises, qui forment la grande majorité de l’ensemble des entreprises établies au Canada, apportent une contribution notable à la production économique du pays et à son niveau d’emploi.

Le manque de capitaux offerts à des conditions raisonnables est considéré comme une entrave grave à l’expansion des petites entreprises. C’est pourquoi les gouvernements ont souvent, dans les pays industrialisés, suppléé aux établissements de crédit privés soit comme bailleurs directs de capitaux, soit comme garants des prêts pour assurer l’accès à des capitaux de façon habituellement à promouvoir la croissance économique et l’emploi.

Vu la contribution des petites entreprises au dynamisme de l’économie canadienne, le gouvernement fédéral offre plusieurs programmes destinés à promouvoir et à stimuler le développement et la croissance des petites entreprises. Le programme de prêts aux petites entreprises (PPPE), qui est administré par Industrie Canada et réalisé par le biais d’institutions financières privées, en fait partie.

À la suite de modifications récentes à la Loi sur les prêts aux petites entreprises, le volume des prêts et le nombre de demandes d’indemnisation adressées au gouvernement fédéral s’est accru sensiblement. Cette montée soudaine des activités de prêts et des demandes d’indemnité a amené le vérificateur général à examiner la gestion du PPPE.

Conscient du fait que les coûts liés au PPPE peuvent atteindre des niveaux considérables pour l’administration fédérale, le Comité a décidé de se pencher sur le chapitre 29 du Rapport du vérificateur général déposé en décembre 1997 (Industrie Canada - La gestion du programme de prêts aux petites entreprises). Le Comité a donc rencontré, le 19 février 1998, M. Denis Desautels (vérificateur général du Canada), M. Richard Flageole (vérificateur général adjoint) et M. Harry A. Ruthnum (directeur principal, Opérations de vérification) du Bureau du vérificateur général. Industrie Canada était représentée par M. Kevin G. Lynch (sous-ministre), M. Peter Sagar (directeur général, Bureau de l’entrepreneurship et de la petite entreprise), et M^me Marie-Josée Thivierge (directrice, Planification stratégique et gestion des services).

Adoptée en 1961, la Loi sur les prêts aux petites entreprises (LPPE) encourage les institutions de crédit du secteur privé à consentir des prêts jusqu’à concurrence de 250 000 $ aux petites entreprises pour l’achat ou l’amélioration d’un terrain, d’un immeuble ou de matériel. En cas de défaut de remboursement, le programme verse au prêteur 85 p. 100 du montant net du prêt. La perte maximale remboursable à chaque prêteur est limitée à 10 p. 100 de tous ses prêts garantis enregistrés.

En 1993, le Parlement a entériné de profondes modifications au PPPE en vue d’assouplir les critères d’admissibilité, de porter le montant maximal des prêts de 100 000 $ à 250 000 $, d’augmenter le financement permis pour le faire passer de 80 p. 100 à 100 p. 100 pour le matériel et à 90 p. 100 pour les terrains et immeubles, et de réduire les exigences de garantie personnelle. Dans les deux ans qui ont suivi ces modifications législatives, l’activité de prêts a été multipliée par huit pour passer d’une moyenne annuelle de 500 millions de dollars à 4,4 milliards. Cela s’est accompagné d’une montée en flèche des demandes d’indemnisation à l’égard de prêts non remboursés. Comme le remboursement des prêts peut s’échelonner sur 10 ans après quoi il est encore possible de présenter des demandes d’indemnité pendant trois ans, l’impact des pertes sur prêts se fera sentir encore longtemps. Selon les estimations du vérificateur général, les pertes nettes du programme au titre des prêts accordés entre 1993 et 1995 s’établiront à 210 millions de dollars. Depuis 1993, quelque 177 000 nouveaux prêts ont été garantis pour une valeur d’environ 11,2 milliards de dollars. Le total des prêts garantis non remboursés au 31 mars 1997 était de 6 milliards de dollars; le passif éventuel du gouvernement se limitait à un maximum de 1,4 milliard de dollars de ce montant.

Face à la montée des risques et des coûts, les modifications législatives apportées à des composantes du PPPE et en vigueur depuis le 1^er avril 1995 visaient à favoriser le recouvrement total des coûts. Ces modifications imposaient aux prêteurs des frais d’administration annuels de 1,25 p. 100 du montant des prêts en souffrance, réduisaient le montant des prêts garantis pour qu’ils passent de 90 à 85 p. 100 de la valeur du prêt, et ramenaient de 100 p. 100 à 90 p. 100 le pourcentage de financement permis (pour les prêts consentis après le 31 décembre 1995). À la suite de ces modifications, la valeur des prêts consentis dans le cadre du programme est tombée à environ 2 milliards de dollars par an. Le vérificateur général n’est pas convaincu que le barème actuel des frais et le coefficient actuel de partage des pertes permettront d’atteindre l’objectif du recouvrement total des coûts, ni que ce soit compatible avec le but fondamental du programme, lequel est de suppléer par les prêts consentis dans son contexte aux sources de financement existantes.

Alors que l’autorisation de nouveaux prêts en vertu du programme devait prendre fin le 31 mars 1998, l’adoption du projet de loi C-21 par la Chambre des communes le 17 mars 1998 maintient la Loi sur les prêts aux petites entreprises en vigueur jusqu’au 31 mars 1999. Le but de cette extension d’un an est de permettre à Industrie Canada d’entreprendre une étude et d’apporter des changements au PPPE.

Le Comité a pris connaissance des trois grandes préoccupations exprimées par le vérificateur général dans le cadre de son examen du programme de prêts aux petites entreprises. Le vérificateur général s’inquiétait notamment du fait que les résultats attendus n’étaient pas clairement définis, des faiblesses que présentent la gestion et l’exécution du programme, et la communication de données au Parlement, notamment au sujet des objectifs du programme, des résultats obtenus et de la création d’emplois.

Outre l’objectif très général qui est d’accroître la possibilité pour les petites entreprises d’obtenir des prêts, le PPPE est dépourvu d’énoncé clair des objectifs et des attentes par rapport auxquels les résultats et la réalisation des buts déclarés peuvent être évalués. L’objectif du PPPE, qui est « d’accroître l’accès aux prêts ayant pour objet l’établissement, l’agrandissement, la modernisation et l’amélioration des petites entreprises » est énoncé de façon très générale. Il ne précise aucunement comment ces buts seront atteints. Il est bon de signaler que lorsque l’exécution du programme est confiée à des tiers (c.-à-d. des établissements de crédit privés), les gestionnaires ont moins d’influence sur l’orientation et la portée du programme. Il leur serait cependant utile de pouvoir s’appuyer sur une définition plus précise des résultats attendus dans le cadre des objectifs généraux énoncés dans la loi. Des critères de rendement bien définis sont essentiels à la conception rationnelle d’un programme, surtout dans le contexte de changements législatifs ou administratifs constants. Le Comité recommande donc :

L’effet d’accroissement des prêts consentis dans le cadre du programme, c’est-à-dire la proportion de prêts qui n’auraient pas été accordés sans le PPPE, inquiète particulièrement le vérificateur général. Au cours des cinq dernières années, le ministère a commandé plusieurs études sur l’effet d’accroissement des prêts du PPPE. Une étude révélait en 1994 qu’entre 30 et 40 p. 100 de ces prêts ne présentaient pas d’effet d’accroissement. Une autre étude réalisée en 1996 indiquait que 46 p. 100 des prêts consentis au terme de la LPPE entraient en concurrence directe avec le financement du secteur privé. L’objectif du programme étant d’accroître l’accès des petites entreprises au financement au-delà de ce qu’elles pourraient normalement obtenir des bailleurs de fonds privés, le Comité estime important de respecter la complémentarité des prêts accordés aux termes de la LPPE afin d’éviter le gaspillage de ressources financières. Il recommande donc :

Le vérificateur général signalait également que, malgré les profondes modifications subies depuis sa création en 1961, le PPPE vise toujours le financement d’immobilisations (terrains, immeubles et matériel). Tout en étant adapté à une économie dominée par le secteur manufacturier, ce type de financement n’est peut-être pas idéal dans une économie de service, et notamment pour les industries du savoir comme les entreprises d’informatique. Les établissements financiers du secteur privé ont récemment lancé de nouveaux produits et services pour répondre aux besoins financiers actuels des petites entreprises. Il faudra peut-être modifier le PPPE pour combler les lacunes des services privés de financement des petites entreprises. Le Comité recommande donc :

Une hausse sensible des activités de prêts et des demandes d’indemnisation en cas de défaut de remboursement s’est manifestée à la suite des modifications apportées au programme en 1993. Cette poussée des activités de prêts et des coûts a entraîné l’imposition d’une politique de recouvrement intégral des coûts à compter du 1^er avril 1995. La nouvelle politique a entraîné divers changements à des composantes du programme, comme la réduction du montant maximal des prêts remboursable qui passe de 90 à 85 p. 100 et l’imposition aux établissements de crédit de frais d’administration annuels de 1,25 p. 100 sur le montant moyen des prêts en souffrance. Selon les extrapolations d’Industrie Canada, ces mesures aboutiront après 10 ans au recouvrement intégral des coûts. À la suite d’un examen récent du portefeuille de prêts garantis dans le cadre du programme, le vérificateur général et le ministère ont tous les deux constaté une augmentation considérable du risque dans le portefeuille de prêts et une hausse des cas de défaut de paiement qui surviennent plus tôt dans la vie des prêts. Le vérificateur général estime que les gestionnaires du programme devraient tenir compte du risque que présente le portefeuille et du cycle économique lorsqu’ils établissent leurs prévisions du taux de carence de remboursement. Il n’est pas certain, selon lui, que le barème des frais et le ratio de partage des pertes actuellement en vigueur permettent le recouvrement intégral des coûts. Le Comité recommande donc :

Le vérificateur général recommandait au ministère, dans le paragraphe 29.52 de son rapport, de mettre en place les systèmes et pratiques nécessaires pour prévoir le rendement futur de son portefeuille de prêts garantis. Le Comité a entendu le témoignage de la directrice de la planification stratégique et de la gestion des services, M^me Marie-Josée Thivierge, au sujet des progrès réalisés dans la mise en place des systèmes et des pratiques nécessaires pour prévoir le rendement du programme. Compte tenu des progrès déjà réalisés, le Comité recommande donc :

Le programme est conçu de manière à déléguer aux établissements de crédit la responsabilité de gérer le risque du crédit et de respecter les dispositions de la LPPE. Les prêteurs doivent ainsi s’assurer que tous les prêts consentis en vertu du programme respectent les critères et conditions d’admissibilité de la LPPE et que les décisions d’accorder des prêts dans le cadre du programme se prennent avec autant de prudence et de diligence que les autres prêts. Le ministère s’appuie surtout, pour s’assurer de la qualité du risque de crédit et du respect de la loi, sur les demandes de remboursement présentées.

Le vérificateur général se demande si les systèmes et pratiques établis suffisent pour faire en sorte que les prêts consentis en vertu du programme respectent les dispositions de la LPPE. Il a constaté, dans l’examen des dossiers de prêt des bailleurs de fonds, que certains dossiers ne renferment pas suffisamment d’information pour analyser à fond le risque de crédit. Dans d’autres cas, des institutions financières ont, contrairement à la loi, exigé des frais d’administration pour accorder des prêts en vertu du programme. Il est aussi apparu, dans certains cas, que le ministère n’avait pas sollicité toute l’information nécessaire sur le dossier pour évaluer une demande de remboursement. Cela augmente le risque d’approuver des demandes de remboursement qui ne sont pas conformes aux dispositions de la loi. Pour réduire au minimum les risques liés aux prêts non conformes, le Comité recommande :

Le ministère a reconnu, devant le Comité, le bien fondé de certaines inquiétudes du vérificateur général quant au respect des dispositions de la loi par les institutions financières et l’a assuré qu’il s’attaquera au problème dans le cadre de l’étude en cours. Il estime cependant que les mécanismes et pratiques déjà établis suffisent à déceler la plupart des irrégularités et que l’éventualité du rejet d’une demande de remboursement est un élément de dissuasion suffisant pour pousser les prêteurs à faire preuve de la prudence et de la diligence requises lorsqu’ils accordent des prêts en vertu du PPPE. Le Comité estime cependant que le ministère pourrait intensifier ses efforts, en surveillant de plus près les pratiques des institutions financières en matière de prêts, pour réduire le risque d’accepter des prêts inadmissibles. Le Comité recommande donc :

Dans sa vérification par échantillonnage du portefeuille de prêts des bailleurs de fonds, le vérificateur général a également relevé des cas où des emprunteurs apparentés ont pu obtenir des prêts bien supérieurs à la limite de 250 000 $ par entreprise. Dans un cas, 23 emprunteurs apparentés ont pu obtenir pour plus de 4 millions de dollars de prêts. Bien que ces pratiques soient contraires à l’esprit de la loi, le vérificateur général faisait observer qu’aucune disposition actuelle de la LPPE n’empêche un groupe d’entités qui présentent un degré élevé de propriété commune d’obtenir des prêts multiples en vertu du programme. De telles règles existent dans le cadre de la Loi de l’impôt sur le revenu, qui limite l’accès au taux réduit d’imposition pour les petites entreprises et empêche ainsi les abus au moyen de la création de plusieurs sociétés apparentées. Le vérificateur général insistait sur la nécessité de remédier au problème pour que le programme puisse accomplir son mandat et fournir de l’aide financière aux petites entreprises qui présentent un niveau de risque acceptable pour le gouvernement. Le ministère a répliqué par la transmission, en mai 1996, d’un Avis aux prêteurs les invitant à remédier au problème, et envisage de proposer des modifications à la loi dans le cadre de l’étude en cours. Il estime, par ailleurs, que les mesures déjà prises ont permis de clarifier le contenu de la loi de sorte que les institutions de prêt ne peuvent plus se tromper quant à l’admissibilité des entités apparentées. Le Comité loue les mesures prises par le ministère pour régler le problème et l’incite à poursuivre ses efforts en vue d’éliminer toute ambiguïté dans l’interprétation de la loi. Il recommande donc :

En ce qui a trait au PPPE, le ministère fait rapport au Parlement surtout par le biais de la Partie III du Budget des dépenses et du rapport annuel du ministre. Après avoir examiné l’information fournie dans ces documents, le vérificateur général en conclut qu’il serait possible de fournir de meilleures données, surtout sur le plan des indicateurs de rendement et de la création d’emplois.

Le vérificateur général juge que tout en fournissant de l’information utile sur le cadre de fonctionnement du PPPE, ces documents ne renferment pas suffisamment d’information pour évaluer la capacité du programme à atteindre les objectifs établis ou sa bonne gestion.

Le vérificateur général est d’avis que l’absence d’objectifs clairs et nets empêche le ministère de trouver des indicateurs de rendement appropriés pour l’aider à évaluer le PPPE. Vu les objectifs déclarés, qui sont d’accroître les prêts et de recouvrer intégralement les coûts, il faudrait, pour bien évaluer le programme, disposer de données sur les recettes, les dépenses au titre de l’administration et les demandes de remboursement, et du montant sur la provision pour pertes sur prêts. Il faudrait aussi présenter cette information selon la méthode de la comptabilité d’exercice. Le ministère a adopté, en 1997, un nouveau système d’information qui permettra de fournir plus d’informations sur les résultats du programme comme le niveau d’activité de prêts selon le type de prêteur, la province, la taille de l’entreprise, ainsi que le niveau des demandes d’indemnisation, les frais de gestion et les recettes du programme, et la responsabilité du ministre à l’égard des prêts non remboursés. Le Comité exhorte le ministère à poursuivre ses efforts en ce sens, et lui recommande donc :

Le ministère fait également rapport du nombre d’emplois créés par le programme. Dans son rapport annuel de 1995-1996, il faisait état de la création de 81 600 emplois. Ces données sur la création d’emplois sont tirées du formulaire d’enregistrement des garanties de prêt établi par les institutions de crédit. Le vérificateur général juge simpliste cette façon de se fonder sur les prévisions des emprunteurs, qui risquent d’exagérer le nombre réel d’emplois créés, pour recueillir ce genre d’information. Il cite des études économiques du ministère selon lesquelles le nombre effectif d’emplois créés par le PPPE serait bien inférieur aux chiffres publiés dans les rapports annuels. À son avis, le ministère devrait utiliser une méthodologie beaucoup plus rigoureuse pour bien évaluer les emplois créés par le PPPE. Certains estiment par ailleurs que l’on attache trop d’importance à la création d’emplois pour justifier ce programme. Des prêts destinés à rehausser le rendement des petites entreprises, notamment par l’adoption de nouvelles technologies, peuvent les rendre plus compétitives ou améliorer leur structure des coûts, tout en causant des pertes temporaires d’emploi lorsqu’une nouvelle technologie ou de nouveaux procédés entraînent des licenciements. Le Comité, qui partage les préoccupations du vérificateur général, recommande donc :

La vérification du programme de prêts aux petites entreprises, dont le but est de venir en aide au secteur canadien de la petite entreprise, a révélé, dans sa conception, ses opérations et ses façons de faire rapport au Parlement, des lacunes auxquelles il faudrait parer. Alors qu’il devait prendre fin le 31 mars 1998, le programme a été prolongé d’un an afin de terminer une étude approfondie de ses objectifs déclarés, de sa conception et de son fonctionnement.

Le Comité est convaincu que l’adoption de ses recommandations et de celles du vérificateur général facilitera l’étude en cours et qu’une amélioration du programme, afin de mieux venir en aide aux petites entreprises du Canada tout entier, en résultera.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande au gouvernement de présenter une réponse globale au présent rapport.