PACC Rapport du Comité

RÉPONSE DU GOUVERNEMENT AU

SIXIÈME RAPPORT DU COMITÉ PERNAMENT DES COMPTES PUBLICS

[Chapitre 14 du Rapport du vérificateur général (Octobre 2000)
« Agence canadienne de développement international (ACDI) :
la gestion des marchés et des accords de contributions »]

INTRODUCTION

Le gouvernement du Canada a examiné attentivement le rapport du Comité permanent des comptes publics qui a été déposé le 17 mai 2001. Il a pris note des cinq recommandations émises dans ce rapport.

Le gouvernement s'est engagé à renforcer et à moderniser la passation des marchés publics, comme en témoigne le document intitulé Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes — Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada. Ce document oriente clairement le renouveau envisagé, lequel se fonde sur quatre principes : accent sur les citoyens, valeurs, résultats, dépenses judicieuses.

Le vérificateur général et le Comité permanent ont tous deux commenté l'importance de la gestion des marchés et des accords de contribution, et l’intégration de celle-ci dans la planification et la mise en oeuvre des projets et des programmes de l'ACDI. Comme l'ont mentionné le Bureau du Vérificateur Général et le Comité permanent, la planification et la mise en oeuvre de tels projets et programmes dans un contexte international, dans des pays en développement souverains, constituent un exercice complexe et risqué.

Le rôle de l'organisation locale dans la définition des besoins avec la population visée est essentiel dans ce processus. Cette approche remplace l’approche traditionnelle, utilisée par le Canada et les autres pays, par laquelle les donateurs prenaient en charge les projets. De plus en plus, le pays bénéficiaire s'approprie le processus de développement. L'ACDI appuie alors les efforts de développement du pays bénéficiaire. Il peut s’agir par exemple de rédiger des lois pour la protection de l'environnement, d’élaborer un programme d'école primaire avec le concours de spécialistes de l'assistance technique ou d’assurer la gestion du projet. Le soutien financier est lié à la poursuite d'objectifs globaux à long terme, à la prise en charge du processus par le pays bénéficiaire, à l'établissement d'un partenariat et à l’importance accordée aux résultats sur le plan du développement.

L’ACDI n’achemine pas directement l’aide ; elle fait plutôt appel à des partenaires canadiens et internationaux. Elle conclut des marchés ou des accords de contribution avec des organisations à but lucratif et à but non lucratif qui collaborent avec des partenaires de pays en développement et qui définissent avec ces derniers des résultats en matière de développement. Il peut s’agir entre autres d’organisations du secteur privé, d'ONG, d’universités, de municipalités canadiennes, d'organisations multilatérales ou d'associations communautaires dans les pays bénéficiaires. De concert avec le pays bénéficiaire, elles définissent les résultats escomptés, les échéanciers et les limites financières . L’agent d’exécution produit les résultats escomptés à l'intérieur du cadre administratif de l’accord. La gestion des marchés et des accords de contribution liés aux programmes d’aide au développement est complexe. Elle doit donc être suffisamment souple pour tenir compte des exigences opérationnelles et des nouveaux besoins en matière de développement.

Bien que la nature de l'aide au développement évolue, et avec elle les différents mécanismes d'exécution et de passation des marchés, il est important que le processus de gestion des marchés et des accords de contribution demeure uniforme, transparent et équitable. L’ACDI a donné suite aux observations émises par le vérificateur général, comme en témoignera la vérification de suivi. Elle joue un rôle clé au niveau de l’aide au développement international malgré des ressources relativement restreintes

RECOMMANDATION 1:

Que, quand le Conseil du Trésor aura approuvé le renouvellement du nouveau cadre régissant les accords de contribution de l'ACDI, l'Agence en fournisse une copie au Comité au plus tard le 31 août 2001.

Le gouvernement souscrit à cette recommandation. Le 22 mars 2001, les ministres du Conseil du Trésor ont approuvé le document de l'ACDI intitulé « Modalités et Conditions de l'aide internationale au développement », qui énonce les modalités et conditions générales touchant la gestion, par l'ACDI, des crédits votés par le Parlement On a félicité l’Agence d'avoir intégré, dans ses nouvelles Modalités et Conditions, la Politique sur les paiements de transfert qui est entrée en vigueur le 1er juin 2000. L'ACDI transmet ce document au greffier du Comité permanent des comptes publics.

RECOMMANDATION 2:

Que l'ACDI élabore une politique qui permettrait de mieux évaluer le rendement passé d'un soumissionnaire potentiel, notamment de déterminer si celui-ci a des dettes en souffrance envers d'autres ministères et organismes, et qu'elle soumette un rapport provisoire à ce sujet au Comité au plus tard le 31 mars 2002.

Le gouvernement est d'accord pour que l'on examine plus à fond cette question. Dans son rapport de vérification d’octobre 2000, le vérificateur général a suggéré l'évaluation du rendement passé comme critère possible à prendre en considération dans l'évaluation des propositions en vue de l'obtention de marchés. Bien que l’ACDI évalue actuellement le rendement passé des soumissionnaires en se fondant sur les déclarations de ces derniers, le vérificateur général a recommandé que ces déclarations soient vérifiées lors de la notation des propositions. Il a également examiné les politiques et les pratiques d'autres organismes donateurs. Il a constaté que, même dans les pays où des lois stipulent l'évaluation du rendement comme étant obligatoire, les gestionnaires éprouvaient des difficultés à mettre en pratique cette obligation. Très peu d'entrepreneurs étaient donc évalués.

avait tenté d'introduire l'évaluation du rendement des entrepreneurs il y a près de vingt ans. Elle a dû toutefois abandonner cette pratique en raison de l'insatisfaction générale des fournisseurs, de la détérioration des relations entre elle et certains fournisseurs, des implications juridiques et d’une augmentation de la charge de travail s'y rattachant .

Récemment, les fournisseurs ont toutefois demandé à l’ACDI de réexaminer la question. Certains sont d’avis que les entrepreneurs médiocres ne sont pas adéquatement évalués lors du processus d’évaluation des propositions, puisque l’on se fonde sur des déclarations énoncées dans les propositions. Il est difficile, sinon impossible, de vérifier celles-ci sur une base qualitative sans qu’il y ait des risques personnels pour le répondant. L’Agence étudiera une approche pour ses projets d’aide au développement et présentera un rapport au Comité permanent au plus tard le 31 mars 2002.

RECOMMANDATION 3:

Que l'ACDI applique les diverses mesures qu'elle a conçues pour remédier aux lacunes relevées au niveau de la planification et de la conception des projets et qu'elle soumette à ce sujet un rapport d'étape provisoire au Comité au plus tard le 31 mars 2002.

Le gouvernement souscrit à cette recommandation. Quatre aspects méritent une amélioration sur le plan de la planification et de la conceptualisation des marchés : la préparation des plans contractuels et la documentation adéquate des dossiers de contrats et de projets ; lors de l'approbation du projet, le renforcement de la fonction de contestation en matière de résultats réalistes et réalisables ; la prise en compte de la question de la durabilité pendant le processus de planification et d'approbation du projet ; et l'assurance que la conformité avec la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE) est respectée.

Les gestionnaires et les agents de passation des marchés s'assurent dorénavant que les dossiers sont adéquatement documentés. Les directeurs de programme et directeurs généraux qui approuvent les projets planifiés doivent s'assurer que les résultats escomptés sont réalistes et réalisables, compte tenu des hypothèses et des risques. Ils doivent également veiller à ce que la question de la durabilité soit prise en compte pendant la planification et la mise en oeuvre des projets et que la documentation à cet effet soit portée au dossier. Depuis la vérification, des gestionnaires de l'ACDI ont pris des mesures correctives, dont l’intégration de la conformité avec la LCEE dans les contrôles financiers. Une meilleure formation aux mesures et aux pratiques d’observation est dispensée de façon régulière, un accent particulier étant mis sur les nouveaux employés. L’Agence présentera un rapport au plus tard le 31 mars 2002, en conformité à la demande du Comité permanent.

RECOMMANDATION 4:

Que l'ACDI intègre à ses accords de gestion de projet une disposition prévoyant un examen en bonne et due forme du rendement réel des projets de manière que celle-ci puisse alors décider si elle doit poursuivre ou annuler le projet concerné.

Le gouvernement souscrit à cette recommandation. Le vérificateur général a recommandé que des points de décisions, pour ce qui est de poursuivre le projet ou de s'en retirer (« portes de sortie »), soient intégrés dans les projets et dans les accords. Le vérificateur général a félicité l’Agence pour le suivi de ses projets. Même si la plupart des marchés de conception-exécution comptent des portes de sortie, il en est autrement des marchés et des accords de contribution types. Toutes les ententes contractuelles comportent actuellement des clauses de résiliation, mais celles-ci sont liées à la résiliation pour défaut de la part de l'entrepreneur ou pour des raisons de commodité, et non en raison des piètres résultats du projet. Pour les projets comportant des risques importants, l’ACDI établira des points de décision (portes de sortie) dans les documents de conceptualisation des projets. Ceux-ci seront également consignés dans les marchés et les accords de contribution.

Le Cadre de rendement du projet sera amélioré afin de mieux consigner les résultats escomptés en matière de développement et les indicateurs de rendement permettant de mesurer les progrès. Cela se fera en collaboration avec les partenaires de l’ACDI.

Cette dernière continuera d’assurer un suivi étroit des projets afin de confirmer la validité des principales hypothèses et l’avancement des projets. Des mesures ont été prises afin de définir des échéanciers raisonnables et des résultats réalistes dans la Stratégie de gestion des risques, et des mesures seront prises afin d’intégrer dans les ententes contractuelles des points de décision pour ce qui est de poursuivre le projet ou de s'en retirer.

Il faudra conserver une certaine marge de manoeuvre. Il peut arriver que les résultats du projet ne soient pas obtenus pour une certaine période de temps, pendant laquelle, par exemple, il est possible d’établir des relations de travail et des relations culturelles et de recueillir des données de base. Par exemple, dans le secteur de l'éducation dans un pays de l'Afrique, une organisation canadienne sans but lucratif a oeuvré pendant un an et demi sans obtenir les résultats escomptés à l’intérieur du calendrier établi. L'absence d'un soutien inconditionnel de la part du gouvernement local, qui était l'un des risques majeurs identifiés, ralentissait les travaux : cette situation a été contrée en bout de ligne grâce au fait que le projet était suivi de près. Le projet est maintenant en voie d'être complété avec succès et les objectifs devraient être atteints.

RECOMMANDATION 5:

Que, pour faciliter l’application des lignes directrices fédérales relatives à la passation de marchés, en particulier en ce qui concerne les marchés de services passés avec d’anciens fonctionnaires, le Secrétariat du Conseil du Trésor étudie la faisabilité de mettre sur pied un registre central identifiant clairement les anciens fonctionnaires bénéficiaires d'une pension de retraite aux termes de la Loi sur la pension de la fonction publique ou ayant touché un montant forfaitaire aux termes de mesures d'encouragement à la retraite.

Il existe déjà un registre central de tous les anciens fonctionnaires qui touchent une pension. Il a été créé dans le but unique de faciliter l'administration du régime de pensions par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. En vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, l'information ne peut être utilisée que dans ce seul but sans le consentement explicite de chaque personne au registre. Donner suite à cette recommandation contreviendrait à cette loi.

L’ACDI utilise la méthode d’auto-identification par laquelle, avant de conclure un marché, toute personne doit obligatoirement remplir au préalable une déclaration officielle qui permet d’identifier les anciens fonctionnaires qui touchent une pension ou qui ont bénéficié d’un montant forfaitaire, afin d'assurer la mise en application de la politique.