PACC Rapport du Comité

Conformément à l’article 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

HUITIÈME RAPPORT

Après examen du chapitre 8 du Rapport d’avril 2002 de la vérificatrice générale du Canada (Autres observations de vérification — Santé Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada), le Comité permanent des comptes publics a convenu de déposer le rapport suivant :

INTRODUCTION

Après l’Examen des programmes de 1994, Santé Canada (le ministère) a fusionné quatre centres d’information sur la santé. En 1997, le ministère a décidé de remplacer le centre d’information (qui utilisait le téléphone, le télécopieur et les imprimés pour diffuser de l’information) par un service Web, le Réseau canadien de la santé (RCN). Santé Canada a retenu pour le projet de site Web les services des entrepreneurs qui exploitaient le centre d’information. Le ministère a demandé l’aide de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) pour le processus de passation des marchés. Le coût final de la création du site Web s’est élevé à plus de 25 millions de dollars.

Lors d’autres activités de vérification, la vérificatrice générale s’est aperçue que ni Santé Canada ni Travaux publics et Services gouvernementaux Canada n’avaient suivi les règles du gouvernement lorsque des engagements ont été pris et des contrats adjugés en vue de la création du site Web. Par conséquent, nul ne sait si les ministères ont obtenu le meilleur service qui soit au meilleur prix possible lors de l’établissement du site Web.

Le Comité s’intéresse depuis longtemps aux règles et activités du gouvernement en matière de marchés et juge considérable la somme de 25 millions de dollars. C’est la raison pour laquelle il a décidé d’examiner le chapitre 8 du Rapport d’avril 2002 de la vérificatrice générale du Canada (Autres observations de vérification — Santé Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada) où sont consignées les constatations de la vérificatrice générale. Dans le cadre de cet examen, le 30 mai 2002, le Comité a rencontré Mme Sheila Fraser, vérificatrice générale du Canada, et M. Ronnie Campbell, directeur, Bureau du vérificateur général du Canada. M. Scott Broughton (sous-ministre adjoint, Direction générale de la santé de la population et de la santé publique) et M. Patrick Borbey (sous-ministre adjoint, Direction générale des services de gestion) représentaient Santé Canada. Mme Jane Billings (sous-ministre adjointe, Direction générale du service des approvisionnements), M. Michael G. Nurse (sous-ministre délégué) et M. Michel Rancourt (directeur principal, Direction de l’acquisition des sciences) ont comparu au nom de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Le Réseau canadien de la santé diffuse de l’information sur la santé aux Canadiens au moyen d’Internet. Santé Canada gère le réseau dont le contenu provient de plusieurs organisations, dont le ministère, d’autres organismes fédéraux et provinciaux, les universités et des organismes non gouvernementaux travaillant dans des domaines liés à la santé. Des liens assurent l’accès à d’autres organisations qui offrent une information utile sur la santé. Le réseau est donc un moyen efficient et efficace de fournir une information exacte provenant de sources crédibles à ceux qui en ont besoin.

La réaction au réseau a été bonne. D’après le ministère, le site reçoit environ cinq millions de demandes de renseignements par mois et se classe au troisième rang des sites les plus populaires auprès des Canadiens en quête d’information sur la santé. D’autres pays, notamment le Royaume-Uni, envisagent d’utiliser le réseau comme modèle.

Pourtant, les Canadiens ne sont pas certains d’avoir obtenu la meilleure valeur pour les 25 millions de dollars consacrés à l’établissement du réseau, parce que Santé Canada et TPSEGC n’ont suivi ni la lettre ni l’esprit de la procédure contractuelle prescrite par la politique gouvernementale.

Le gouvernement du Canada a établi à l’égard des marchés une politique et des règlements marqués au sceau de la simplicité, de la clarté et du bon sens. L’intention évidente est de s’assurer que le gouvernement et les contribuables canadiens obtiennent la meilleure valeur possible en échange de l’argent dépensé et que le processus de passation des marchés est le plus transparent, le plus juste et le plus rigoureusement honnête possible.

La politique comporte un objectif clair que les fonctionnaires doivent respecter lorsqu’ils attribuent des marchés de biens et services. Toutes leurs actions, du début à la fin d’un processus de passation des marchés, doivent être guidées par cet objectif qui est de permettre l’acquisition de biens et de services…d’une manière qui contribue à accroître l’accès, la concurrence et l’équité, qui soit la plus rentable ou, le cas échéant, la plus conforme aux intérêts de l’État et du public canadien[1].

Le concept de la meilleure valeur est au cœur de cet objectif et est défini en ces termes :

Combinaison de prix, de valeur technique, et de qualité, tel que déterminé par l’autorité contractante avant l’appel d’offres et tel que prévu par les critères d’évaluation de l’appel d’offres et qui sert de fondement à l’évaluation et à la négociation entre les acheteurs et les vendeurs pour conclure une entente en vue d’un achat et d’une vente raisonnable. (Le soulignement est de nous.)

La politique, qui s’applique à tous les ministères et organismes, précise également que son objectif doit être atteint par des moyens irréprochables :

Les marchés publics doivent être organisés de façon prudente et intègre, et ils doivent résister à l’examen du public au chapitre de la prudence et de l’intégrité, faciliter l’accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics[2].

La mise en concurrence est le meilleur moyen de s’assurer que les contrats satisfont aux exigences et objectifs de la politique gouvernementale. Le gouvernement a déterminé et la politique dit que la mise en concurrence en vue du choix d’un entrepreneur doit être la norme et que les ministères doivent lancer un appel d’offres avant d’adjuger un contrat.

Un contrat peut être adjugé directement à un fournisseur sans qu’il y ait appel d’offres, mais dans de rares circonstances, lesquelles sont bien définies à l’article 6 du Règlement sur les marchés de l’état. Les ministères peuvent conclure un marché sans lancer d’appel d’offres uniquement dans l’un des cas suivants :

·        Le marché est évalué à moins de 25 000 $;

·        Il y a extrême urgence;

·        Un appel d’offres ne servirait pas l’intérêt public;

·        Le marché ne peut être exécuté que par une seule personne.

Selon l’article 10.2.6 de la Politique sur les marchés, « le recours à l’une quelconque des quatre exceptions à la règle de l’appel d’offres doit être pleinement justifié, et les raisons doivent figurer au dossier du marché, ou le cas échéant, dans les présentations au Conseil du Trésor ». En outre, ces conditions sont obligatoires puisqu’il s’agit de règlements conformément au paragraphe 41(1) de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Toutes les conditions entourant la passation des marchés exigent une forte dose de discipline à toutes les étapes du processus, que certains considèrent peut-être comme une perte de temps. Mais si on veut obtenir la meilleure qualité qui soit au meilleur prix possible, s’y prendre équitablement et pouvoir ensuite démontrer qu’on a obtenu la meilleure valeur possible — et il ne fait aucun doute que c’est ce à quoi aspirent le Parlement et les Canadiens — on ne peut se permettre de prendre des raccourcis ou de ne pas se conformer. Les résultats de la vérification donnent cependant à entendre qu’aucun des deux ministères n’a vraiment pris ces considérations en compte au moment de l’établissement du Réseau canadien de la santé.

Santé Canada n’a fourni aucune preuve indiquant qu’il avait évalué la capacité des entrepreneurs d’effectuer la transformation en un service Internet. Le ministère n’avait pas établi de plan définissant les objectifs et les budgets pour le projet ou précisant les travaux à effectuer. Il a autorisé les entrepreneurs à commencer les travaux et à engager des coûts avant de signer un contrat. En l’absence d’un contrat en bonne et due forme, aucune limite officielle n’a été fixée quant à l’étendue, à l’échéancier ou aux coûts du projet. Les marchés conclus ne précisaient pas adéquatement l’étendue des travaux, les jalons et les indicateurs de rendement, de sorte que le ministère n’avait aucun moyen de déterminer s’il avait obtenu la meilleure valeur pour l’argent dépensé.

Santé Canada a également laissé évoluer une structure de gestion qui donnait aux entrepreneurs la responsabilité et les pouvoirs qui incombent habituellement au ministère. De plus, le ministère a autorisé le représentant de l’entrepreneur à contrôler de nombreux aspects du projet au nom de l’entrepreneur — par exemple, à définir les besoins, à établir les échéances et les mesures du rendement pour les travaux, à choisir les sous-traitants et à négocier les marchés avec eux. De l’avis de la vérificatrice générale, « bon nombre des éléments d’une relation employeur-employé semblaient être présents dans cet arrangement, bien que nous n’ayons pas vérifié si une telle relation existait ». Cela va à l’encontre de l’article 4.1.9b) de la politique sur les marchés selon lequel, « en ce qui concerne les marchés de services, l’autorité contractante doit s’assurer que les marchés de services passés avec des particuliers n’entraîneront pas de relations d’employeur à employé ».

Au nom de Santé Canada, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a octroyé 27 marchés et autorisé 21 modifications d’une valeur de 24,4 millions de dollars pour la gestion de programmes et l’informatique. TPSGC a utilisé deux méthodes : les préavis d’adjudication de contrat (PAC) et une série de marchés de moins de 25 000 $ chacun.

La politique gouvernementale dit clairement que « le préavis n’est envisageable que si l’acquisition éventuelle satisfait à l’une des exceptions… aux invitations à soumissionner »; ce n’était le cas d’aucun des marchés octroyés à l’aide des PAC[3]. Il n’y avait pas extrême urgence, les dépenses estimatives n’étaient pas inférieures à 25 000 $, la nature des travaux n’était pas telle qu’un appel d’offres n’aurait pas servi l’intérêt public et aucun effort n’avait été fait pour déterminer si d’autres fournisseurs étaient capables de faire le travail. Qui plus est, les dossiers ne contenaient aucune allusion à l’une des exceptions qui auraient pu être invoquées pour justifier l’absence d’appels d’offres.

Même si les PAC ont pour objet de faire savoir à d’autres fournisseurs éventuels que le gouvernement a l’intention d’attribuer un marché à un entrepreneur « sélectionné d’avance », ils ont pour but également de permettre aux fournisseurs éventuels de soumissionner. Les ministères savent que « le préavis doit fournir suffisamment de renseignements pour permettre au fournisseur de déterminer s’il est en mesure de satisfaire aux exigences du marché[4] ». Pourtant, un des préavis de TPSGC signalait un besoin dans le domaine « de la recherche et du développement médical » alors que ce n’était pas le cas. Comme la vérificatrice générale le faisait observer, « le fait de situer le besoin au niveau de la recherche et du développement peut avoir découragé des fournisseurs qui autrement auraient pu contester les PAC ».

Par ailleurs, le 10 mars 1998, TPSGC a publié un PAC dont la date de fermeture était le 20 mars 1998, lequel ne satisfaisait donc pas à l’exigence minimale des lignes directrices gouvernementales selon lesquelles il devait être affiché pendant 15 jours. Ce marché de 300 000 $ a été signé le 31 mars 1998 et l’entrepreneur devait fournir la technologie de télécommunications et la formation au plus tard le 31 mars 1998. TPSGC a demandé à Santé Canada comment il serait possible de satisfaire à cette exigence en une seule journée et il a octroyé le marché même s’il n’a pas obtenu de réponse adéquate.

TPSGC a également attribué un certain nombre de marchés d’une valeur inférieure à 25 000 $ aux mêmes entrepreneurs, pour des besoins semblables et pour le même projet. La politique du gouvernement interdit le fractionnement des marchés, c’est‑à‑dire le fait de diviser un besoin global en plusieurs marchés plus modestes, ce qui a pour effet de réduire les contrôles et de palier à la nécessité d’un appel d’offres.

En ayant recours à des PAC et à des contrats d’une valeur inférieure à 25 000 $, le ministère n’a fait aucun effort pour identifier d’autres fournisseurs possédant une plus grande expertise et qui auraient pu fournir les services requis à un coût plus bas. De plus, parce qu’il n’y a pas eu mise en concurrence, les ministères n’ont pas eu l’occasion de comparer les soumissions et, par conséquent, de déterminer ce qui pourrait constituer un coût raisonnable pour les services fournis. Ils se sont également privés de renseignements — comme le taux actuel du marché pour de tels services — qui leur auraient permis de négocier les modalités du contrat avec les fournisseurs éventuels et d’exercer un meilleur contrôle sur le projet à l’étape de l’exécution.

Santé Canada a réagi rapidement à la vérification et pris plusieurs mesures pour combler les lacunes observées dans sa gestion des contrats. Le Comité se réjouit de cette réponse constructive. Les observations de vérification ne contiennent pas de recommandations, mais le ministère — en réponse à un rapport d’avril 2001 de Deloitte & Touche — a élaboré un plan d’action axé sur les mêmes problèmes. Il en a remis une copie à la vérificatrice générale et il a l’intention d’y apporter des modifications tenant compte de ses observations. Il est encourageant de constater que Santé Canada reconnaît avoir commis des erreurs et est déterminé à en tirer une leçon et à prendre les mesures s’imposent. Il est encourageant que le ministère ait entrepris un programme de formation obligatoire pour ses employés responsables de la passation des marchés, puisqu’il est tout à fait clair qu’ils ne connaissent absolument pas les politiques et règlements du gouvernement en matière de marchés.

Santé Canada effectuera une vérification interne en 2003‑2004 pour évaluer l’efficacité de son plan d’action. Le Comité sait que le ministère est tenu d’afficher les résultats de la vérification interne sur son site Internet, mais il se pourrait qu’un certain temps se soit écoulé à ce moment‑là depuis la vérification. Par conséquent, le Comité souhaite examiner les progrès réalisés par le ministère dans la mise en œuvre de son plan d’action en attendant les résultats de la vérification interne. Il recommande donc :

RECOMMANDATION 1

Que Santé Canada présente au Comité permanent des comptes publics des rapports provisoires d’évaluation de l’état d’avancement du plan d’action élaboré en réponse au chapitre 8 du Rapport d’avril 2002 de la vérificatrice générale du Canada (Autres observations de vérification — Santé Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada). Les rapports provisoires doivent faire allusion aux jalons du plan, aux résultats attendus et aux dates cibles, et être présentés à des intervalles de six mois, à compter d’avril 2003, jusqu’à ce que le plan ait été mis en œuvre.

Par comparaison, la réponse de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a été décevante. Comme toutes les entités ayant fait l’objet d’une vérification, il a eu l’occasion de revoir les observations, de formuler ses préoccupations et de demander des modifications avant la publication. S’il n’était toujours pas d’accord, le ministère aurait pu l’indiquer à la fin de la note de vérification. Il a choisi de ne pas le faire. Dans la plupart des cas, cela dénote à tout le moins un accord tacite avec les résultats de la vérification. Par ailleurs, il n’a rien dit des mesures qu’il entendait prendre, le cas échéant, à la lumière des constatations de la vérification.

Lorsqu’il a rencontré le Comité, le ministère ne lui a présenté aucun plan d’action. Mme Billings s’est contentée de lui indiquer qu’elle trouvait la vérification utile. Elle a cependant laissé savoir au Comité que, dans sa note de vérification, la vérificatrice générale avait fait un certain nombre de constatations qui étaient matière à préoccupation. Cela a surpris le Comité et la vérificatrice générale puisque le ministère avait eu l’occasion de formuler ses préoccupations et d’en discuter avant la publication des résultats de la vérification, ce qu’il n’a pas fait.

La sous-ministre adjointe a ensuite dit au Comité :

Je crois que les marchés que nous avons attribués selon le processus des PAC étaient en fait conformes à la politique définissant l’utilisation des PAC, aux circonstances et aux politiques en vigueur à l’époque.

Elle a ajouté qu’un certain nombre d’améliorations et de précisions avaient été apportées à la politique relative aux PAC depuis 1997, donnant ainsi à entendre que la vérificatrice générale avait évalué les actions du ministère en fonction d’exigences qui n’avaient pas été établies ou qui étaient ambiguës au moment où les contrats ont été adjugés.

Même s’il est vrai que des modifications et des précisions ont été apportées à la politique relative aux PAC depuis 1997, celles-ci n’ont rien changé aux circonstances exceptionnelles dans lesquelles il est possible d’avoir recours aux PAC, de sorte que les actions du ministère n’étaient pas fondées.

Le reste du témoignage du ministère a constitué en un curieux contraste entre ce qu’il affirme être ses responsabilités en matière de marchés et la façon dont il a agi.

Le Comité s’est laissé dire que :

TPSGC est responsable de l’intégrité du processus d’achat. Il doit normalement s’assurer que les mesures adoptées sont conformes aux politiques admises au gouvernement ou aux lois. À l’évidence, ces objectifs et principes dans la passation des marchés permettent au ministère de s’acquitter de son engagement, qui consiste à faire fructifier l’argent des contribuables en appliquant un processus d’achat ouvert, équitable et accessible.

Le Comité s’est également laissé dire que:

À titre d’expert reconnu dans le domaine des achats gouvernementaux, TPSGC assume l’entière responsabilité des mesures à prendre pour assurer l’intégrité de ses activités de passation des marchés, y compris les marchés attribués au nom des autres ministères et organismes ou en collaboration avec eux.

Le Guide des approvisionnements du ministère renferme un énoncé similaire, mais plus fort encore :

TPSGC est responsable de l’intégrité du processus d’approvisionnement en entier, y compris de toutes les mesures prises dans le cadre de ce processus et de toutes les mesures prises par le client, qui ne sont pas conformes aux politiques du Conseil du Trésor ou de TPSGC ou encore à la législation pertinente[5]. (Le soulignement est de nous.)

Pourtant, dans ce cas, il y avait un écart énorme entre ce que le ministère dit faire et ce qu’il a fait en réalité. Et non seulement il a refusé d’accepter toute responsabilité pour les actions de Santé Canada, mais il a refusé d’assumer la responsabilité des siennes. « À titre d’expert reconnu dans le domaine des achats gouvernementaux », TPSGC aurait dû mettre Santé Canada en garde lorsque le ministère a enfreint les règles et il aurait dû lui-même refuser de les enfreindre lorsqu’il a agi au nom de Santé Canada. Or, TPSGC n’a fait ni l’un ni l’autre.

Mme Fraser a indiqué que le problème était en partie du moins attribuable à la contradiction entre les fonctions de service et de contrôle de TPSGC pour ce qui est des marchés. La première consiste à aider les ministères dans leurs achats et la deuxième à agir à titre d’autorité contractante.

Le Comité croit que TPSGC doit revoir soigneusement ces deux fonctions en vue de les clarifier et, si c’est possible, d’éliminer toute contradiction entre les deux. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 2

Que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada retienne les services d’un organisme indépendant du gouvernement pour effectuer un examen en profondeur de son rôle en matière de marchés.

RECOMMANDATION 3

Qu’à la fin de cet examen, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada présente un rapport au Comité pour lui expliquer comment il se propose de clarifier son rôle dans le processus de passation des marchés.

Le Comité croit qu’il serait utile que TPGSC cerne les leçons qu’il a tirées de cette vérification et élabore un plan pour s’assurer de leur application. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMENDATION 4

Que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada élabore et mette en œuvre un plan d’action traitant des lacunes identifiées dans le chapitre 8 du Rapport d’avril 2002 de la vérificatrice générale du Canada (Autres observations de vérification — Santé Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada). Ce plan devrait énumérer les actions, les jalons, les dates cibles et les résultats escomptés et être présenté au Comité au plus tard le 30 avril 2003.

Le Comité est préoccupé par la tendance, qui se dessine depuis quelque temps déjà, au non-respect des règles et règlements du gouvernement en matière de passation des marchés. On a toujours supposé que si les règles sont suffisamment claires et qu’on arrive à bien les faire comprendre au moyen de la formation et d’autres mesures, elles seront suivies automatiquement.

Or, on s’entend généralement pour dire que les règles régissant les marchés sont claires et ne nécessitent aucune amélioration importante. Par conséquent, chaque fois qu’un problème se pose, ce qui arrive fréquemment, les ministères en cause promettent de soumettre leurs employés à de nouveaux programmes de formation. Les mêmes problèmes continuent à se poser année après année et jamais le gouvernement ni les contribuables ne reçoivent l’assurance que le processus de passation des marchés débouche sur l’optimisation des ressources. Une autre approche s’impose.

De l’avis du Comité, le problème a son origine dans l’absence de toute sanction à l’endroit de ceux qui ne respectent pas les règles. Le pire qui pourrait arriver, ce serait d’être obligé d’assister à une autre séance de formation. Le temps est donc venu d’envisager sérieusement des incitatifs convaincants pour assurer le respect de la loi. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 5

Que le gouvernement du Canada définisse clairement les conséquences réelles et vérifiables que pourrait entraîner le non-respect des règlements régissant la passation de marchés de biens et services d’ici le 30 avril 2003.

CONCLUSION

Il s’agit là d’un exemple éloquent de la façon dont les marchés publics ne devraient pas être gérés. Presque chaque aspect du processus de passation des marchés comportait des lacunes. Aucun des deux ministères n’a eu un rendement adéquat et ils ont adopté tous les deux des pratiques qui étaient de toute évidence contraires aux règles et règlements établis en matière de marchés. Cela est particulièrement troublant puisque Travaux publics et Services gouvernementaux Canada est ou devrait être l’expert par excellence en matière de marchés en tant que fournisseur de services communs pour tous les ministères et organismes fédéraux. Il est essentiel que ce ministère clarifie son rôle dans le processus de passation des marchés afin que ce qui s’est produit dans le cas des marchés en question ne se reproduise plus.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séance n^o 57 de la 1^re Session de la 37^ième législature et séance n^o 7 de la 2^e Session de la 37^ième législature) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

JOHN WILLIAMS, DÉPUTÉ