Le 23 juin 2003

Réponse du gouvernement aux documents

Les fusions de grandes banques : Protéger l'intérêt public pour les Canadiens et les entreprises canadiennes

un rapport du Comité permanent des finances de la Chambre des communes

et

Concurrence et intérêt public : Les fusions de grandes banques au Canada

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Documents connexes:     

• Consultation sur les fusions de grandes banques.
• Le Ministre Manley rend publique la réponse aux rapports des Comités du sénat et de la chambre des communes sur les fusions bancaires et l'intérêt public. (Communiqué 2003-031)

Le rôle du ministre des Finances et l'intérêt public

Précision de l'intérêt public

Précision de l'intérêt public dans le processus d'examen des projets de fusion bancaire

Survol du secteur des services financiers canadien

Les fusions interpiliers et entre grandes compagnies d'assurance

Lignes directrices éventuelles pour la future structure du secteur canadien des services financiers

Le processus d'examen des demandes de fusions multiples

Mesures visant à intensifier la concurrence

Annexe A
Lettre du ministre des Finances et du secrétaire d'État (Institutions financières internationales) aux présidents des comités

Annexe B
Structure des banques et des compagnies d'assurance au Canada et dans certains autres pays industrialisés

Le gouvernement désire exprimer sa reconnaissance au Comité permanent des finances de la Chambre des communes, présidé par Mme Sue Barnes, députée, qui a présenté le rapport intitulé : Les fusions de grandes banques : Protéger l'intérêt public pour les Canadiens et les entreprises canadiennes, et au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, présidé par l'honorable Leo Kolber, sénateur, qui a présenté le rapport intitulé : Concurrence et intérêt public : Les fusions de grandes banques au Canada. Le gouvernement désire également remercier les nombreuses personnes qui sont venues témoigner de leurs efforts et de l'intérêt qu'elles ont manifesté dans les études d'intérêt public dans l'examen des projets de fusion bancaire.

Le secteur des services financiers canadien est l'un des domaines d'activité les plus importants de l'économie canadienne, et il jouera un rôle crucial dans la poursuite de la croissance économique au pays.

Les institutions financières canadiennes sont actives sur la scène internationale et elles sont de plus en plus confrontées aux défis de l'innovation technologique et de la mondialisation, qui ont déclenché une vague de regroupements dans le secteur des services financiers partout sur la planète. La technologie et l'innovation transforment aussi la façon de concurrencer des institutions, la façon dont les gens obtiennent des services financiers et le choix de leur fournisseur de services financiers.

Parallèlement, la convergence est répandue dans le secteur; par exemple, des banques et des compagnies d'assurance offrent divers services de même nature.

Dans ce milieu où la complexité est grandissante, les banques et autres institutions financières canadiennes envisagent la fusion afin d'accroître leur compétitivité internationale et de faciliter la mise en oeuvre de leurs stratégies de croissance mondiale. Même si le gouvernement considère que la fusion peut être une bonne stratégie générale, les projets de fusion entre grandes institutions financières canadiennes soulèvent d'importantes questions de politique publique.

Aussi, lorsque le gouvernement a déposé un projet de loi en février 2001 en vue d'établir un cadre stratégique révisé pour le secteur financier canadien, il a émis des lignes directrices régissant le processus d'examen des projets de fusion entre grandes banques, soit celles ayant des capitaux propres de plus de 5 milliards de dollars. Aux termes de ces lignes directrices, les promoteurs d'un projet de fusion doivent présenter une évaluation de l'incidence qu'aura leur projet au regard de l'intérêt public; les lignes directrices énonçaient également les critères en fonction desquels le ministre évaluerait l'incidence du projet sur l'intérêt public ainsi que les questions stratégiques connexes.

Plus récemment, les membres du secteur ont demandé que les lignes directrices du gouvernement à l'égard des fusions soient examinées de façon à mettre à jour et, dans la mesure du possible, à clarifier les considérations relatives à l'intérêt public. En octobre 2002, le gouvernement a donc demandé au Comité permanent des finances de la Chambre des communes et au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce de formuler leurs opinions sur les principaux points à considérer par le ministre en vue d'établir si un projet de fusion bancaire est conforme à l'intérêt public. Les personnes qui ont comparu lors des audiences tenues par ces deux comités ont discuté des facteurs relatifs à l'intérêt public, et les comités, dans leurs rapports, ont présenté des conseils utiles au gouvernement à l'égard de ces questions. Toutefois, un certain nombre de personnes ont affirmé que les facteurs liés à l'intérêt public ne devraient pas être examinés de façon distincte, mais plutôt en conjonction avec d'autres éléments stratégiques clés par rapport au secteur financier.

La prémisse invoquée par certains de ceux qui ont demandé de tenir compte de ces éléments est que le gouvernement devrait, en plus d'expliciter les critères reliés à l'intérêt public, déterminer s'il existe des impératifs par rapport à la structure du secteur financier et, dans l'affirmative, ces impératifs devraient être communiqués expressément au secteur préalablement à la présentation de projets de fusion par les institutions. D'autres intervenants ont demandé instamment au gouvernement de revoir la politique actuelle interdisant les fusions entre grandes banques et grandes compagnies d'assurance, de façon à élargir le champ des choix stratégiques possibles. La manière de traiter de l'avantage du « premier arrivé » dans tout processus d'examen de fusion a également été soulevée. Enfin, certaines des personnes ayant comparu ont indiqué que les projets de fusion devraient être acceptés et évalués par le gouvernement dans le contexte d'un cadre de politique publique aussi exhaustif que possible, en vue d'encourager une concurrence vigoureuse au sein du secteur.

Le gouvernement a conclu que, à partir des travaux des comités, il était maintenant possible de présenter une version définitive des considérations applicables aux projets de fusion sous l'angle de l'intérêt public et du rôle que les comités devraient jouer dans l'évaluation de ces considérations. Le gouvernement a aussi convenu d'évaluer en détail les autres questions clés soulevées au cours des travaux des comités et de prendre les mesures qui s'imposent, à la suite de consultations et d'analyses additionnelles. Il estime que c'est uniquement de cette manière qu'il pourra proposer au secteur des services financiers un cadre de planification stratégique clair. De plus, cet examen plus poussé garantira à la population canadienne que le secteur canadien des services financiers demeure robuste et compétitif.

Le présent document est en trois volets :

• La partie A précise la réponse du gouvernement aux conseils reçus du Comité permanent des finances de la Chambre des communes et du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce en ce qui a trait aux critères d'intérêt public qu'il conviendrait d'appliquer à l'examen d'un projet de fusion entre grandes banques. Elle explique plus clairement comment l'intérêt public sera évalué dans le cadre de l'examen d'un projet de fusion.

• La partie B recense les autres grandes questions de politique soulevées par les comités et lors des audiences, au-delà de la demande initiale qui visait à connaître les différents points de vue sur les critères à appliquer au titre de la détermination de l'intérêt public, et sollicite des commentaires à ce sujet. Ces enjeux ont généralement trait davantage à la structure de l'industrie et à la concurrence qui existe dans le secteur.

• La partie C établit un calendrier précis des étapes liées aux projets de fusion, afin de permettre aux institutions de gérer plus efficacement la planification de leurs activités.

D'après les lignes directrices en vigueur sur les fusions entre grandes banques, le Bureau de la concurrence examine l'impact d'une opération sur la concurrence, le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) se penche sur les répercussions prudentielles et il y a examen de l'intérêt public, la décision définitive découlant de cet avis revient alors au ministre des Finances.

Dans son rapport, le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce a recommandé que le ministre des Finances autorise les projets de fusion qui ont été approuvés par le BSIF et par le Bureau de la concurrence, sauf s'il a de bonnes raisons de ne pas le faire, ce qui signifie qu'une fois les examens terminés, la question de l'intérêt public a été examinée sous pratiquement tous ses angles.

Le gouvernement croit qu'il y a lieu, dans tous les projets de fusion bancaire, d'aller au-delà de l'examen du BSIF et du Bureau de la concurrence aux fins de la détermination de l'intérêt public, et il estime que le ministre des Finances, en sa qualité de ministre responsable du secteur financier et des marchés de capitaux, est la personne toute désignée pour revoir l'éventail complet des questions pertinentes, pour évaluer les bienfaits et les coûts d'un projet de fusion, et pour prendre une décision définitive.

Cette approche proposée aux fins de l'examen des projets de fusion bancaire est appropriée, compte tenu du statut particulier accordé aux institutions financières par le Parlement aux termes des lois fédérales et du rôle qu'elles ont à jouer au sein de l'économie canadienne et des marchés de capitaux canadiens.

Les banques au Canada sont réglementées pour de bonnes raisons, à savoir la sécurité et l'intégrité, ainsi que la protection des consommateurs. La réglementation permet d'assurer dans une certaine mesure la protection et la stabilité qui permettent au public d'avoir confiance dans les institutions et, de façon plus générale, dans le système financier. Le cadre réglementaire, y compris la double protection de l'assurance-dépôts et du régime de surveillance, permet aux banques de bénéficier de la confiance du public, une condition essentielle à la réussite de ces institutions. Ces bienfaits s'accompagnent de certaines responsabilités envers le public canadien.

Bon nombre de personnes venues témoigner aux audiences des comités ont fait observer que les grandes banques canadiennes jouent un rôle unique et de premier ordre au sein de l'économie canadienne et des marchés de capitaux canadiens. Entre autres choses :

• les grandes banques acceptent la majorité des dépôts des Canadiens, protègent leurs économies en prévision de la retraite et financent l'achat de leurs maisons ou de leurs voitures, tout en aidant les entreprises à payer leurs employés, à acheter des stocks et à élargir leurs activités;

• elles accordent une aide financière primordiale aux petites et aux moyennes entreprises (PME);

• elles soutiennent l'innovation et la croissance au Canada;

• elles fournissent une infrastructure économique dans les régions rurales du Canada;

• elles jouent un rôle important dans nos marchés obligataires et boursiers.

Ce dernier point mérite que l'on s'y intéresse de plus près. Par l'intermédiaire de leurs filiales de courtage de valeurs mobilières, les banques canadiennes jouent un rôle clé au sein des marchés de capitaux canadiens. Grâce à cette position dominante, elles exercent une grande influence sur la profondeur et la vigueur de ces marchés et sur la capacité qu'ils ont de financer la croissance économique au Canada.

Pour ces raisons, les fusions entre grandes banques sont différentes des fusions dans les autres secteurs. Elles soulèvent des préoccupations particulières qui justifient l'application de critères de détermination de l'intérêt public. Cela est d'autant plus vrai si l'on tient compte de la concentration qui existe à l'heure actuelle dans le secteur bancaire au Canada et de la possibilité de demandes de fusions multiples, qui risquent de modifier sensiblement le paysage financier au Canada. Le gouvernement convient que les banques sont les mieux placées pour déterminer si une fusion est bonne ou non pour leurs affaires. Cependant, étant donné leur statut et leur rôle particuliers au sein de l'économie canadienne, l'enjeu de la politique publique consiste à déterminer si une fusion est oui ou non dans l'intérêt public, et comment les entreprises et les consommateurs canadiens pourront en profiter.

Le ministre des Finances est l'intendant de l'intérêt public dans le cadre de l'examen des projets de fusion entre des institutions financières fédérales, et il est responsable du cadre stratégique du secteur financier au Canada. Il incombe également au ministre de toujours veiller à ce que les marchés de capitaux canadiens fonctionnent efficacement. Le gouvernement estime que les considérations d'intérêt public dans le contexte des fusions tiennent compte de ces rôles et de ces responsabilités.

Précision de l'intérêt public

Les demandes présentées aux comités en octobre 2002 (voir la lettre à l'annexe A) avaient pour objet de préciser ce que le ministre des Finances devrait prendre en considération dans le contexte d'un examen de l'intérêt public.

Les audiences du Comité permanent des finances de la Chambre des communes et du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce ont confirmé qu'il n'existe pas de réponse simple permettant de déterminer les critères d'intérêt public dont le ministre des Finances devrait tenir compte avant de prendre une décision en ce qui a trait à un projet donné de fusion bancaire. Le gouvernement a examiné le compte rendu des audiences et les recommandations qui en sont ressorties.

Le gouvernement a conclu que le ministre devrait considérer les critères d'intérêt public suivants avant de prendre une décision en ce qui concerne un projet de fusion entre grandes banques :

L'accès

L'accès que les Canadiens ont aux services financiers est un aspect crucial de l'intérêt public en général. Une économie croissante doit offrir un accès pratique à des produits et à des services financiers de grande qualité au moyen d'approches technologiquement avancées.

Peu importe les moyens, l'accès doit être de portée générale et ne peut se limiter à quelques privilégiés. Les collectivités rurales et à faible revenu nous préoccupent particulièrement. Le ministre doit également tenir compte des stratégies proposées par les banques pour relever les défis auxquels sont confrontés les Canadiens ayant des besoins particuliers, comme les personnes handicapées, les aînés et les personnes à faible revenu.

Il est raisonnable pour le ministre des Finances de demander comment et dans quelle mesure l'intérêt public en général peut être mieux servi après la fusion.

À ce titre :

Le choix

Un vaste choix de fournisseurs de services financiers profite aux entreprises et aux consommateurs canadiens, ainsi qu'à l'économie en général. Il permet aux particuliers et aux entreprises de disposer du plus vaste éventail possible d'options de financement qui soit au sein de l'économie.

Dans le contexte de l'examen de l'intérêt public, cette question du choix va au-delà des enjeux sur lesquels se pencherait le Bureau de la concurrence afin de déterminer si l'opération serait susceptible de réduire sensiblement la concurrence en haussant les prix ou en limitant le choix de produits offerts.

Pour les entreprises et les particuliers au Canada, il est très important de pouvoir compter sur plusieurs fournisseurs de services lorsque vient le temps de contracter un emprunt.

Dans ce contexte, les PME, qui représentent à peu près 45 % de la production économique du Canada, obtiennent dans une grande mesure leurs services et leur financement des banques. Pour ces entreprises, il est particulièrement important de maintenir un marché regroupant un certain nombre de fournisseurs de services financiers afin de garantir la diversité au chapitre des politiques de crédit, ainsi que de l'évaluation et de la tarification du risque de crédit connexe.

Les institutions qui fusionnent devraient appliquer une stratégie qui garantit qu'une fusion bancaire ne réduira pas indûment le choix des fournisseurs de services financiers.

En particulier :

La compétitivité internationale et les perspectives de croissance à long terme

Le Canada a un secteur des services financiers compétitif, et le gouvernement veut s'appuyer sur ce point fort dans l'intérêt du secteur lui-même et du reste de l'économie, qu'il sert.

Les fusions ont la possibilité d'accroître la compétitivité et d'améliorer les perspectives de croissance à long terme des grandes banques en les rendant plus efficaces (par exemple, en leur permettant de réaliser des économies d'échelle et de gamme), en augmentant leur masse critique pour leur permettre de livrer concurrence dans les secteurs particuliers où la taille est importante, en ajoutant à leur capital et en leur donnant un plus vaste choix d'options stratégiques pour la croissance.

De plus, à mesure que les sociétés canadiennes grandissent et prennent de l'expansion à l'étranger, les banques doivent être bien positionnées afin de satisfaire aux besoins de financement, de fusion et d'acquisition de leurs clients au moyen d'une plus grande disponibilité de fonds ou de formes plus novatrices de financement au pays ou à l'étranger.

Au pays, les Canadiens s'attendent à un accès à des produits et à des services qui fait état des pratiques exemplaires internationales. Les institutions financières canadiennes qui sont compétitives à l'étranger peuvent tirer des leçons de leurs expériences, en appliquant leur savoir-faire et leur technologie pour étendre la gamme et accroître la qualité des produits et des services qu'elles offrent aux entreprises et aux particuliers canadiens.

Les avantages, pour les Canadiens, d'un secteur bancaire fort à l'échelle internationale sont manifestement amplifiés par le maintien de la gestion des institutions financières au Canada. Le tout serait soutenu par une stratégie de recrutement et de maintien en poste des meilleurs spécialistes financiers au Canada, en se fondant sur les compétences des employés du secteur financier.

Pour toutes ces raisons, le gouvernement croit qu'il serait dans l'intérêt public de disposer d'institutions financières capables de soutenir la concurrence internationale et présentant une plate-forme et une stratégie soutenant la croissance à long terme d'emplois de grande qualité au Canada et le rôle du secteur à titre de grande industrie canadienne de plein droit. La démonstration de cette position est un critère déterminant d'intérêt public.

À ce titre :

Les marchés de capitaux

L'accroissement de la compétitivité internationale et l'amélioration des perspectives de croissance pour le Canada sont liés au bon fonctionnement des marchés de capitaux au pays et à l'étranger. Les institutions financières canadiennes ont un rôle important à jouer sur les marchés de capitaux canadiens et internationaux, et les fusions pourraient avoir des répercussions sur les marchés canadiens.

Les banques ont un grand rôle à jouer dans le financement par emprunt, et elles constituent également des intervenants de premier plan sur les marchés de capitaux par l'entremise de leurs filiales spécialisées en courtage de valeurs mobilières, de leurs services bancaires d'investissement, de leurs sociétés de courtage de fonds communs de placement, et de leurs fonds et sociétés de placement de capital de risque.

Les sociétés canadiennes doivent avoir accès au pays à une base de financement dynamique, innovatrice et efficace. La présence d'un marché de capitaux vigoureux permettra de doter le Canada de l'un des plus importants outils nécessaires à sa prospérité économique.

Les sociétés canadiennes ont besoin d'un éventail complet d'options de financement offertes à prix compétitif susceptibles de satisfaire à leurs besoins, et ce, à toutes les étapes de leur développement. Le crédit à la consommation, comme les prêts hypothécaires à l'habitation, profite également de l'intégrité des marchés de capitaux, qui permet de financer les prêts à la consommation. En outre, les marchés de capitaux sont de plus en plus essentiels au nombre imposant et croissant d'investisseurs canadiens, qui doivent avoir accès à un large éventail de possibilités de placement afin d'atteindre leurs divers objectifs en la matière.

Les marchés boursiers et des titres de dette au Canada sont bien développés, mais ils doivent relever un certain nombre de défis dans le contexte de l'intégration croissante des marchés internationaux. L'accès accru aux marchés de capitaux étrangers a multiplié les possibilités de financement et d'investissement pour les Canadiens. Mais le Canada a aussi besoin de marchés de capitaux solides de manière que les sociétés canadiennes de toute taille puissent prospérer.

Il serait important, pour le bien de l'intérêt public, de déterminer en quoi les modifications apportées au secteur bancaire contribueraient à élargir et à approfondir le fonctionnement des marchés de capitaux au Canada. Il y aurait donc lieu d'inclure un critère de détermination de l'intérêt public qui tient compte directement de ces aspects.

La transition

Les grandes banques sont des employeurs de premier plan au Canada. En 2000, les banques canadiennes et leurs filiales fournissaient des emplois à 235 000 Canadiens. Ces femmes et ces hommes contribuent de façon importante à notre économie nationale et doivent avoir la certitude que leurs intérêts seront pris en considération dans le cadre de l'examen d'un projet de fusion.

Le gouvernement reconnaît toutefois que les fusions nécessitent inévitablement des rajustements.

Les employés déplacés des banques qui fusionnent doivent être traités de manière équitable et raisonnable. En cas de pertes d'emploi involontaires, on s'attend à ce que les banques offrent des indemnités de départ et de retraite anticipée, ainsi que d'autres services transitoires, y compris des services de formation et de réinstallation.

Précision de l'intérêt public dans le processus d'examen des projets de fusion bancaire

Lors des audiences des comités, des personnes ont déclaré qu'il faudrait préciser les rôles et les responsabilités du Bureau de la concurrence, du BSIF, des comités et du ministre des Finances dans le cadre du processus d'examen des projets de fusion. Certains craignent également qu'à la fin de l'examen, le ministre des Finances puisse tout de même rejeter une demande de fusion pour des raisons d'intérêt public. Des questions ont également été soulevées au sujet du rôle du Comité permanent des finances de la Chambre des communes et du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce dans le processus décisionnel global.

Le gouvernement reconnaît que les rôles et les responsabilités du Bureau de la concurrence, du BSIF, des comités de la Chambre des communes et du Sénat, et du ministre des Finances doivent être clairement établis, et il convient qu'il est souhaitable de définir une approche qui précisera comment tous ces éléments s'imbriquent les uns dans les autres sans trop se répéter.

Les rôles du ministre des Finances, du surintendant des Institutions financières et du commissaire de la Concurrence

Il incombe en bout de ligne au ministre des Finances d'approuver les demandes de fusion bancaire et d'imposer les modalités qu'il croit appropriées afin de veiller à ce que la fusion soit dans l'intérêt public. Le ministre doit soupeser les différentes répercussions de l'opération sur le plan de la prudence, de la concurrence et de l'intérêt public afin de prendre une décision globale à savoir si le projet de fusion doit être autorisé, et quelles sont les modalités qui s'imposent.

En matière de prudence, le ministre entendra les points de vue du surintendant des Institutions financières et il en tiendra bien compte avant de prendre une décision.

Sur le plan de la concurrence, le ministre entendra les opinions du commissaire de la Concurrence et il les prendra en considération avant de rendre une décision globale au sujet de la demande de fusion.

Le rôle des comités de la Chambre des communes et du Sénat

En ce qui a trait à l'examen de l'intérêt public, il a été suggéré que le Comité permanent des finances de la Chambre des communes et le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce ne participent pas à l'examen d'un projet donné. Le gouvernement croit toutefois que ces comités devraient continuer à participer, à la fois en tant que tribune publique et source de conseils d'experts pour le ministre des Finances en ce qui a trait aux questions touchant la politique sur l'intérêt public.

Pour ce qui est du calendrier global du processus d'examen des projets de fusion, le gouvernement maintient que le délai de cinq mois accordé au ministre pour prendre une décision est approprié.

Cependant, le processus peut être rendu plus efficace en réduisant la possibilité de chevauchement et en veillant à ce que les comités donnent des conseils relativement aux aspects les plus susceptibles d'être utiles au ministre. Dans cette optique :

L'examen de l'approche adoptée par le Bureau de la concurrence en matière de fusions bancaires

En 1998, le Bureau de la concurrence a rendu publiques des lignes directrices pour l'application de la loi aux fusions bancaires, particulièrement dans le cas des fusions des grandes banques. Ce document s'intitule : « Lignes directrices pour l'application de la Loi : Fusionnements de banques », que nous appellerons simplement « lignes directrices » aux fins du présent document.

Les lignes directrices établissent le cadre analytique appliqué par le Bureau de la concurrence au moment d'évaluer les effets sur la concurrence d'une fusion entre au moins deux banques. Ce cadre inclut le processus de définition des marchés pertinents, et d'application de critères de part de marché et de seuils de concentration afin de déterminer si une analyse approfondie des effets sur la concurrence est justifiée.

Beaucoup de choses sont survenues depuis la diffusion de ces lignes directrices, y compris des examens de projets de fusion dans le secteur financier au Canada, et dans d'autres pays par leurs autorités antitrust.

B. Autres grands enjeux pour le secteur des services financiers

Comme mentionné dans l'introduction, les personnes qui ont comparu devant le Comité permanent des finances de la Chambre des communes et le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce ont soulevé un certain nombre de questions importantes, qui débordaient l'objet premier de la demande faite par le gouvernement en vue d'obtenir des conseils sur la meilleure manière de préciser les points à considérer sous l'angle de l'intérêt public au regard des fusions bancaires. La prémisse de ces présentations, qui apparaît également dans les rapports des deux comités et dans d'autres commentaires publics de membres de l'industrie, est que l'État doit régler d'autres points importants avant de pouvoir étudier des projets de fusion particuliers.

On a notamment avancé que la meilleure façon de préciser les règles du jeu dans le cas des grandes institutions financières souhaitant procéder à une opération de regroupement serait que le gouvernement énonce à l'avance les caractéristiques structurelles du secteur financier qui, à son avis, doivent absolument prévaloir une fois l'opération accomplie. On a laissé entendre qu'une position plus claire sur la structure prospective du secteur serait sans doute le meilleur moyen d'orienter à la fois les institutions et le ministre lors de l'examen des projets. Ceux qui ont mentionné qu'une telle approche devait être prise ont aussi souligné qu'il faut notamment réévaluer avec soin les politiques régissant les fusions entre banques et compagnies d'assurance, la manière dont le gouvernement traiterait des projets de fusions multiples, et aussi se pencher sur d'autres éléments qui ont une incidence sur la concurrence dans ce secteur.

Le gouvernement a étudié avec soin ces idées et convient qu'il faut régler les points en question avant d'envisager la fusion de grandes banques.

C'est pourquoi le gouvernement demande que des opinions lui soient présentées concernant les points énoncés ci-après. Il sera heureux de prendre connaissance de tout commentaire additionnel que le Comité permanent des finances de la Chambre des communes et le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce pourraient souhaiter formuler à ce sujet.

Survol du secteur des services financiers canadien

Afin de mettre en contexte les questions abordées à la partie B, il est utile d'examiner la nature et la structure actuelles du secteur canadien des services financiers. Ce secteur est constitué de banques, de sociétés de fiducie et de prêt, de coopératives de crédit et de caisses populaires, de compagnies d'assurance-vie et d'assurance-maladie, de compagnies d'assurance multirisques, de maisons de courtage et de bourses de valeurs mobilières, de sociétés de courtage de fonds communs de placement, de sociétés de location et de financement, ainsi que de conseillers financiers indépendants, de gestionnaires de caisse de retraite, et d'agents et de courtiers d'assurance indépendants.

Le secteur des services financiers apporte une importante contribution à l'économie canadienne. Sa part du produit intérieur brut du Canada, qui dépassait 5 % en 2000, a augmenté progressivement depuis le milieu des années 1980, la croissance la plus forte étant survenue dans le secteur des banques et des institutions de dépôt. Le secteur des services financiers fournit également de l'emploi à environ 540 000 personnes au Canada.

Le secteur est caractérisé par un grand nombre de compagnies diverses fournissant un vaste éventail de services financiers aux entreprises canadiennes et aux consommateurs canadiens. Cependant, comme le fait ressortir le tableau suivant, le Canada a sur le marché des services financiers un petit nombre d'intervenants de très grande taille. Ces dernières années, les compagnies d'assurance canadiennes sont devenues aussi importantes que certaines grandes banques.

Le secteur des services financiers constitue un élément important et en expansion de la Bourse de Toronto. En 1995, il représentait environ 15 % de la capitalisation boursière de l'indice composite de la Bourse de Toronto, et cette proportion atteint maintenant environ 33 %.

À l'heure actuelle, tant le secteur des banques que le secteur de l'assurance au Canada se caractérisent par le fait qu'on y compte un nombre relativement petit de grandes institutions (qui détiennent une part importante du marché de la plupart des produits financiers de détail) et un certain nombre de fournisseurs relativement petits mais néanmoins importants. On peut envisager la structure actuelle du secteur du point de vue des règles de propriété des grandes institutions financières, qui établissent une distinction entre les institutions selon que leurs capitaux propres sont supérieurs à 5 milliards de dollars, se situent entre 1 et 5 milliards de dollars ou sont inférieurs à 1 milliard de dollars^[1].

Le tableau suivant présente la répartition des institutions financières sous réglementation fédérale dans l'optique de ce cadre réglementaire :

Le marché bancaire canadien est davantage concentré que dans un grand nombre d'autres pays industrialisés, y compris les États-Unis. Les cinq plus grandes banques comptent environ 65 % des dépôts de détail. Les institutions de deuxième palier constituent des intervenants d'importance dans plusieurs régions, notamment dans l'Ouest canadien et au Québec, où les coopératives de crédit et les caisses populaires détiennent entre 20 et 40 % des actifs des institutions de dépôt.

À l'heure actuelle, les cinq plus grandes banques canadiennes obtiennent chacune entre 10 et 15 % des dépôts de détail, et des institutions comme la Banque Nationale du Canada, la Banque Laurentienne du Canada et la Banque HSBC du Canada détiennent chacune de 2 à 4 % des dépôts de détail.

Les banques dominent également le marché des prêts aux PME, représentant à peu près 56 % de tous les prêts commerciaux de moins de 1 million de dollars autorisés en 2001. Comme pour d'autres marchés de produits, les cinq plus grandes banques canadiennes obtiennent une proportion importante de la part des banques, soit environ 77 %.

Pour ce qui est du marché canadien de l'assurance, les cinq plus importantes compagnies d'assurance-vie détiennent 65 % de l'actif national, abstraction faite des fonds distincts. La Sun Life est actuellement la plus grande compagnie, représentant près de 23 % des actifs canadiens, suivie de la Manuvie et de la Great-West Lifeco (London Life comprise), représentant toutes deux environ 15 % des actifs canadiens, et de la Canada-Vie, avec 7 % des actifs canadiens.

Ces banques et ces assureurs font partie d'un secteur canadien des services financiers en pleine évolution et ayant une portée internationale de plus en plus grande. Les activités étrangères des institutions financières canadiennes ont sensiblement augmenté depuis le début des années 1990, comme on peut le voir ci-après.

Outre l'évolution de la structure, de la taille et de la portée internationale des institutions financières, les exigences des consommateurs canadiens évoluent également. Par exemple, le graphique ci-après montre comment les consommateurs canadiens ont converti leur épargne en fonds communs de placement et en titres boursiers dans les années 1990. Ils ont récemment délaissé quelque peu ces mêmes marchés, ce qui tend à illustrer la nature changeante des exigences des consommateurs et la nécessité pour les institutions financières d'être en mesure d'y répondre.

Parallèlement, il existe une grande convergence des produits dans le secteur des services financiers. Il en a résulté que certaines compagnies choisissent de diversifier les produits qu'elles offrent et d'élargir leur portée afin de satisfaire aux exigences des consommateurs, ce qui entraîne l'émergence de grands « groupes financiers » complexes. Ces groupes, qui existent surtout dans les secteurs des banques et des compagnies d'assurance-vie et d'assurance-maladie, offrent une vaste gamme de services financiers comme l'acceptation de dépôts et la gestion de patrimoine, directement ou par l'entremise de filiales. Fait intéressant, d'autres compagnies ont choisi de faire concurrence différemment, en n'exerçant qu'un seul ou que quelques secteurs d'activité dans le cadre de leur stratégie d'entreprise.

Ces développements ont d'importantes répercussions sur la compétitivité des institutions financières canadiennes, sur les décisions stratégiques qu'elles doivent prendre et sur le cadre à adopter en matière de politique publique.

Les fusions interpiliers et entre grandes compagnies d'assurance

En 1999, le gouvernement a adopté une loi qui permet aux sociétés mutuelles d'assurance-vie constituées en vertu d'une loi fédérale de se transformer en sociétés par actions, soit le processus de la démutualisation. Les quatre plus importantes mutuelles d'assurance-vie du Canada (Financière Sun Life, Clarica, maintenant intégrée à Financière Sun Life, Société Financière Manuvie et Corporation Financière Canada-Vie) ont opté pour la démutualisation.

En vertu de la politique établie en 1999, les fusions ou les acquisitions entre ou parmi les grandes compagnies d'assurance démutualisées et les grandes banques (c.-à-d. celles dont les capitaux propres dépassent 5 milliards de dollars) sont interdites.

Cette politique a fait en sorte que les grandes compagnies d'assurance démutualisées ont eu assez de temps pour s'adapter à une nouvelle forme de propriété sur un marché public, tout en veillant au maintien de solides compagnies d'assurance indépendantes au Canada.

L'un des principes directeurs du plus récent cycle de réforme du secteur financier consistait à élargir la marge de manoeuvre dont dispose le secteur des services financiers. Par conséquent, la politique canadienne concernant les regroupements d'assureurs n'a pas été inscrite dans la loi, ce qui nous permet de la modifier si jamais les circonstances le justifient.

Depuis la démutualisation, les grandes compagnies d'assurance ont nettement pris de l'expansion, et leur capitalisation boursière équivaut désormais à celle de certaines des grandes banques. Il y a également eu d'importants regroupements dans le secteur depuis 1999. En outre, les produits offerts par les banques et les compagnies d'assurance sont de plus en plus concurrentiels.

Au cours des audiences tenues par les comités, certaines personnes venues témoigner ont indiqué qu'il serait utile de modifier la politique du gouvernement au sujet des compagnies d'assurance démutualisées. Elles ont signalé que cela permettrait aux institutions financières canadiennes, qu'il s'agisse des assureurs ou des banques, d'envisager une gamme plus complète de combinaisons et de possibilités de croissance pour l'avenir. Certaines personnes venues témoigner aux audiences des comités ont indiqué qu'il serait utile pour les institutions financières de disposer d'un éventail complet d'options stratégiques, comme les fusions interpiliers, afin de permettre aux institutions de procéder à une évaluation complète des décisions stratégiques sur le marché de plus en plus compétitif des services financiers à l'échelle mondiale. D'autres intervenants étaient d'avis que les fusions entre des banques et des compagnies d'assurance ne seraient guère avantageuses pour les actionnaires et ne serviraient pas l'intérêt public.

Le gouvernement souhaite recueillir des observations au sujet de l'impact potentiel de ces changements à la politique sur la structure et la compétitivité du secteur, et sur la question de savoir si ces changements seraient d'intérêt public.

Dans le cadre de l'examen des modifications de la politique ayant trait aux compagnies d'assurance démutualisées, le gouvernement n'a pas l'intention d'envisager la modification des restrictions sur le réseautage dans le secteur de l'assurance, qui limite la possibilité pour les banques de vendre de l'assurance par l'intermédiaire de leurs réseaux de succursales.

Lignes directrices éventuelles pour la future structure du secteur canadien des services financiers

Au cours des audiences du Comité permanent des finances de la Chambre des communes et du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, ainsi que dans d'autres déclarations publiques, des commentateurs et des membres du secteur ont demandé s'il serait utile de prévoir une certaine délimitation structurelle et, le cas échéant, comment opérer cette délimitation. Toutefois, il y a eu très peu de suggestions formulées au sujet des éléments qu'il faudrait prendre en considération à cet égard, et des raisons pour lesquelles ce devrait être le cas.

Par exemple, des observations ont été présentées au sujet du nombre de fusions qui pourraient s'opérer au Canada sans nécessairement nuire à l'intérêt public. Dans son rapport, le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce indiquait qu'une fusion bancaire qui réduirait à quatre le nombre de grandes banques pourrait être acceptable, si les circonstances le permettent. Il ajoutait qu'une ou plusieurs fusions qui ramèneraient à trois le nombre de grandes banques pourraient être satisfaisantes, mais qu'il ne saurait être question de réduire ce nombre à deux.

Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce se demandait si des limites explicites devraient être appliquées au nombre de fusions qui seraient autorisées au Canada. D'autres intervenants croyaient que, si le gouvernement voulait limiter le nombre de fusions ou exercer d'autres contraintes sur les fusions éventuelles, ces limites devraient être clairement expliquées à l'avance pour rendre plus certaine la planification des activités.

Des grands pays industrialisés, comme le Royaume-Uni et les Pays-Bas, ont trois ou quatre grandes banques (voir l'annexe B). Certains pays, y compris l'Australie et les États-Unis, ont établi qu'en raison de l'importance du secteur bancaire, il fallait restreindre le nombre ou la taille des institutions qui fusionnent. L'Australie applique actuellement un moratoire sur les fusions entre ses quatre grandes banques, tandis que les lois en vigueur aux États-Unis interdisent toute fusion créant une institution détenant plus de 10 % des dépôts assurés au pays.

L'expérience d'autres pays révèle qu'il n'est pas nécessaire d'avoir cinq ou six grandes banques pour faire en sorte que le Canada ait un secteur fort, concurrentiel, efficace et sain. Il existe certainement un seuil au-delà duquel les fusions menaceraient sérieusement la sécurité et l'intégrité, la compétitivité et l'intérêt public au sens large. Cela est particulièrement vrai puisque les institutions bancaires de deuxième palier sont peu développées au Canada, encore que, comme mentionné précédemment, les banques de moindre envergure sous réglementation fédérale et les coopératives de crédit ont un rôle extrêmement important à jouer dans certaines régions du pays.

Les grandes institutions bancaires de détail fournissent aux clients des services d'une portée et d'une importance que ne pourraient toujours offrir de plus petites institutions. La portée nationale de certaines institutions offre un large éventail de services aux entreprises et aux consommateurs canadiens qui ont besoin d'obtenir le service à plusieurs endroits au pays. L'importance de ces facteurs géographiques et de l'éventail des produits reste toutefois à déterminer, tout comme le fait de savoir s'ils devraient être assujettis à des contraintes structurelles explicites.

Dans le secteur de l'assurance-vie et de l'assurance-maladie, par exemple, les acquisitions récentes et en attente ont réduit le nombre de grandes compagnies d'assurance. Il est important de déterminer dans quelle mesure il serait souhaitable de poursuivre les regroupements de grandes sociétés dans ce secteur.

Dans cette optique, le gouvernement tend à obtenir des points de vue sur les questions suivantes :

Le processus d'examen des demandes de fusions multiples

Des questions ont aussi été soulevées sur la manière de traiter l'avantage du « premier arrivé » dans tout processus d'examen d'un projet de fusion.

Au cours des audiences tenues par les comités, certains commentateurs ont déclaré qu'il ne fallait pas privilégier les demandes de fusion en fonction de l'ordre dans lequel elles étaient reçues. Par contre, il serait injuste envers les auteurs des premières demandes que la période devant s'écouler avant qu'ils reçoivent avis de la décision rendue au sujet de leur demande soit prolongée indûment, de manière à laisser beaucoup de temps aux autres banques pour négocier un projet de fusion ou présenter des demandes à leur tour.

Dans le cadre du processus, une fois une fusion annoncée, l'examen du BSIF devrait porter d'abord sur les aspects prudentiels. Pour sa part, le Bureau de la concurrence étudierait toute la question de la concurrence, et il y aurait également un examen axé sur l'intérêt public. Tant le BSIF que le Bureau de la concurrence sont à même d'entamer leur examen dès la réception des demandes, mais on n'a pas tranché encore concernant le moment où le Comité permanent des finances de la Chambre des communes et le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce devraient se pencher sur les questions soumises par le ministre au regard de l'intérêt public.

Le gouvernement croit que le processus d'examen d'un projet de fusion ne devrait pas conférer un avantage au « premier arrivé ». Pour ce faire, il faudrait fixer un délai pour rendre possible la présentation de projets de fusions multiples. Avant d'adopter cette approche, le gouvernement souhaitera par ailleurs s'assurer que la durée totale du processus d'examen des projets de fusion demeure raisonnable. Il serait en outre probablement à propos que le ministre porte les questions liées à l'intérêt public qui seront soulevées par des projets de fusion particuliers à l'attention du Comité permanent des finances de la Chambre des communes et du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce uniquement une fois que le délai en question sera écoulé.

Le gouvernement désirerait prendre connaissance des commentaires concernant la meilleure façon de garantir qu'il n'y ait pas d'avantage pour le « premier arrivé ».

Mesures visant à intensifier la concurrence

Dans le cadre des audiences, les comités ont appris qu'il fallait faire encore plus pour intensifier la concurrence au Canada. De plus, le Comité permanent des finances de la Chambre des communes et le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce ont tous les deux soumis des recommandations demandant instamment au gouvernement de faire davantage à cet égard.

Le Comité permanent des finances de la Chambre des communes a recommandé que le gouvernement revoie le cadre législatif et stratégique afin de veiller à ce que les entraves à l'accès et à l'expansion soient éliminées. Le Comité a aussi suggéré dans son rapport que la concurrence étrangère pourrait être accrue si les obstacles réglementaires à l'accès des succursales de banques étrangères étaient abaissés. Il a recommandé que le gouvernement adopte des mesures immédiates afin d'abolir les entraves à l'émergence et à la croissance des coopératives de crédit au Canada.

Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce a recommandé que le gouvernement procède à l'examen des entraves à l'accès au secteur des services financiers, y compris les modifications fiscales, qui favoriseraient une concurrence accrue. Il a également fait observer que le dessaisissement d'éléments d'actif pourrait servir à favoriser la croissance des concurrents, nouveaux et anciens, dans le contexte d'une transaction donnée.

Les initiatives récentes visant à intensifier la concurrence

Le gouvernement a instauré dans les dernières années un certain nombre de mesures visant à accroître la concurrence au Canada. En 1999, il a permis aux banques étrangères d'exercer des opérations directes au Canada par l'entremise d'une succursale de la société mère. En outre, les banques étrangères qui veulent exercer des activités au Canada ont droit au même éventail de placements que les banques canadiennes. Elles peuvent établir plus d'une succursale et peuvent détenir plus d'une banque. De plus, comme les banques canadiennes, elles profitent de la simplification de la procédure d'agrément.

Depuis 2001, le cadre du secteur des services financiers (par l'entremise du projet de loi C-8) a incité de nouvelles entreprises à entrer sur le marché des services financiers en facilitant l'ouverture d'une banque, d'une société de fiducie et de prêt ou d'une compagnie d'assurance en abaissant le capital minimum requis, et en permettant aux petites institutions d'être détenues par un seul actionnaire.

De même, le projet de loi C-8 a renforcé le régime des coopératives de crédit en aidant ces dernières à mettre en oeuvre leur plan de manière à être plus fortes et plus compétitives à l'échelle nationale.

Le gouvernement a aussi élargi aux compagnies d'assurance-vie, aux courtiers en valeurs mobilières et aux fonds communs de placement en instruments du marché monétaire l'accès au système de paiements de manière qu'ils puissent offrir aux Canadiens un plus vaste éventail d'options au titre de la gestion de leur argent.

En ce qui a trait aux préoccupations du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce qui touchent la fiscalité, le gouvernement a annoncé dans le budget de 2003 que l'impôt fédéral sur le capital qui s'applique à tous les secteurs, y compris celui des services financiers, sera aboli progressivement sur une période de cinq ans.

Depuis 1999, le gouvernement a adopté des mesures importantes afin d'accroître la concurrence dans le secteur des services financiers au Canada. Il est toutefois encore relativement tôt pour juger de l'effet de ces changements. Il reste à déterminer s'il y a lieu de faire davantage dans ce secteur important.

Les dessaisissements

Certaines personnes venues témoigner aux audiences des comités ont souligné que les fusions peuvent accroître la concurrence en permettant à de nouveaux concurrents d'émerger ou à des participants existants, dont les petites banques canadiennes et les banques étrangères, les coopératives de crédit et les entreprises qui fournissent un seul produit financier, d'accroître leur part du marché.

Dans le contexte de la discussion des fusions d'institutions financières, il convient de souligner que les dessaisissements, qui consistent à vendre à un tiers des éléments d'actif, y compris des succursales bancaires, des parties qui fusionnent, peuvent permettre non seulement de veiller à ce que la concurrence demeure suffisante par suite d'une grande fusion, mais aussi d'ajouter un concurrent important en permettant aux institutions existantes de s'accroître ou de créer de nouvelles institutions.

Par exemple, le dessaisissement de succursales bancaires est généralement considéré dans les pays industrialisés comme une approche qui permet de régler les problèmes découlant d'une fusion bancaire. Dans le contexte canadien, le dessaisissement pourrait entraîner la création d'une nouvelle grande banque de détail nationale au Canada. Il pourrait également permettre d'accroître la compétitivité d'autres concurrents comme les coopératives de crédit ou les banques plus petites.

La fonctionnalité intégrale des guichets automatiques bancaires

À l'heure actuelle, les clients des banques canadiennes peuvent retirer des sommes en espèces dans des guichets automatiques bancaires (GAB) qui appartiennent à un vaste éventail d'institutions. Cependant, ils ne peuvent habituellement procéder à toute la gamme des transactions, y compris les dépôts et le paiement des factures, que dans les GAB qui appartiennent à l'institution financière où ils ont un compte. La fonctionnalité intégrale des GAB permettrait aux personnes et aux PME de procéder à toute la gamme des transactions bancaires (dépôts, retraits, paiement de factures, etc.) au GAB de leur choix, peu importe l'institution ou l'emplacement.

La question de la fonctionnalité intégrale des GAB comme moyen de surmonter les entraves à la concurrence bancaire au Canada a été soulevée dans le cadre des audiences des comités. Il y a eu argumentation sur le fait que la fonctionnalité intégrale pourrait intensifier la concurrence et fournir aux consommateurs plus de choix pour répondre à leurs besoins en matière de GAB.

Les coopératives de crédit

Le gouvernement continuera de collaborer avec les coopératives de crédit afin de trouver des façons d'atteindre leurs objectifs et de s'adapter aux besoins changeants du secteur. S'appuyant sur la souplesse administrative prévue dans le projet de loi C-8, le gouvernement introduit présentement des mesures réglementaires qui soutiennent les aspirations croissantes du mouvement des coopératives de crédit et de chacune de ses composantes.

En ce qui concerne l'accès des banques étrangères au marché canadien, le gouvernement croit qu'il est déjà nettement suffisant et souple en vertu du cadre réglementaire existant. Les activités des banques étrangères au Canada sont toutefois soumises à une restriction : les banques étrangères qui exercent des activités au Canada directement par l'entremise d'une succursale de banque étrangère, plutôt que par une filiale canadienne, ne peuvent accepter de dépôts de détail inférieurs à 150 000 $. Même si cette façon de faire est conforme à la stratégie adoptée dans un certain nombre d'autres pays, le gouvernement croit qu'il est temps de réexaminer cette question.

C. Les prochaines étapes

L'an dernier, le gouvernement a demandé conseil au Comité permanent des finances de la Chambre des communes et au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce au sujet des critères d'intérêt public qui devraient être appliqués à l'examen des projets de fusion entre des banques. Dans la première partie du présent document, le gouvernement précise davantage la composante d'intérêt public du processus d'examen des projets de fusion en établissant des nouveaux critères d'intérêt public et en perfectionnant le rôle des comités dans le cadre du processus d'examen des projets de fusion.

Comme mentionné antérieurement, il existe un certain nombre d'autres points importants que le gouvernement juge nécessaire de régler en vue d'élaborer la version définitive de la politique sur la consolidation du secteur financier au Canada. Ces points sont énoncés à la partie B du présent document, et de plus amples travaux seront réalisés, dont des consultations, pour élaborer des politiques à cet égard.

Enfin, on a demandé au gouvernement de garantir un certain degré de certitude concernant le caractère opportun des projets de fusion dans le secteur financier et, plus particulièrement, de préciser les circonstances où il serait disposé à prendre en considération de tels projets. À ce propos :

Vos observations écrites peuvent être envoyées jusqu'au 31 décembre 2003 à :

Gerry Salembier
Directeur, Division des institutions financières
Direction de la politique du secteur financier
Ministère des Finances
140, rue O'Connor
Ottawa (Ontario) K1A 0G5

Sous réserve du consentement de l'auteur, les observations seront affichées sur le site Web du ministère des Finances à l'adresse www.fin.gc.ca afin d'accroître la transparence et l'interactivité du processus. Une fois reçues par le Ministère, toutes les observations seront assujetties à la Loi sur l'accès à l'information et pourront être divulguées conformément à ses dispositions. Si vous voulez que vos observations demeurent confidentielles, le Ministère déploiera tous les efforts possibles pour respecter ce souhait dans le respect des exigences de la loi.

Le 24 octobre 2002

Madame Sue Barnes, députée
Présidente, Comité permanent des finances
Chambre des communes
Ottawa (Ontario)
K1A 0A6

L'honorable Leo Kolber
Président
Comité sénatorial permanent
 des banques et du commerce
Sénat
Ottawa (Ontario)
K1A 0A4

Madame, Monsieur,

Comme vous le savez, quand le gouvernement a déposé, le 7 février 2001, un projet de loi visant à établir le nouveau cadre du secteur des services financiers au Canada, il a rendu publiques des lignes directrices régissant le processus d'examen des projets de fusion entre les banques dont les capitaux propres sont supérieurs à 5 milliards de dollars. Ce processus est en trois parties. Le Bureau de la concurrence examine les questions de concurrence, le Bureau du surintendant des institutions financières se penche sur les aspects liés à la prudence, et le gouvernement se concentre sur l'intérêt public. À ce dernier égard, le Comité permanent des finances de la Chambre des communes et le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce sont invités à tenir des audiences publiques au sujet des grandes questions d'intérêt public soulevées par un projet de fusion en particulier.

Depuis la diffusion de ces lignes directrices, certaines parties prenantes ont affirmé que les critères d'intérêt public liés à l'examen des projets de fusion bancaire devaient être précisés. Le gouvernement souscrit à ce point de vue, et il considère qu'il serait utile que vos comités nous fassent part de leurs observations quant aux principaux points à considérer au titre de la détermination de l'intérêt public.

Afin de déterminer les critères d'intérêt public qui doivent s'appliquer aux projets de fusion entre grandes banques, il y aurait lieu de vous pencher sur :

• l'accès des Canadiens de toutes les régions à des services financiers pratiques et de qualité, en accordant une attention particulière aux personnes handicapées, aux personnes à faible revenu et aux collectivités rurales;

• le choix de fournisseurs de services financiers et la disponibilité du financement pour les entreprises, surtout les petites entreprises, et les Canadiens;

• la création de perspectives de croissance à long terme pour le Canada grâce à des institutions canadiennes plus compétitives à l'échelle internationale;

• les questions de transition ou de rajustement, y compris le traitement réservé aux employés.

Le secrétaire d'État (Institutions financières internationales) serait ravi de collaborer avec vous dans le cadre de vos délibérations. Nous vous saurions gré de nous faire parvenir vos conseils le plus tôt possible.

Veuillez agréer, Madame, Monsieur, l'expression de nos sentiments les meilleurs,

L'honorable John Manley, député, c.p.
L'honorable Maurizio Bevilacqua, député, c.p.

Structure des banques et des compagnies d'assurance
au Canada et dans certains autres pays industrialisés^[2]

• Cinq grandes banques disposant de réseaux de succursales et de guichets automatiques bancaires (GAB) pancanadiens dominent le secteur bancaire canadien. La Banque Nationale du Canada est la sixième banque en importance, et ses activités sont regroupées au Québec. La Banque HSBC du Canada, une filiale canadienne de HSBC Holdings plc du Royaume-Uni, a connu une grande expansion dans les dernières années, et elle est devenue la septième banque en importance, ses activités étant surtout concentrées dans l'Ouest canadien.

• Les coopératives de crédit fournissent des services de dépôt et de prêt similaires à ceux des banques, et elles sont de plus en plus présentes dans le domaine des services de gestion de patrimoine. Étant donné qu'elles appartiennent à leurs membres et sont contrôlées par ceux-ci, les coopératives de crédit sont généralement des entités locales par nature. En 2001, on comptait près de 2 000 coopératives de crédit et caisses populaires au Canada. Ces institutions exercent des activités importantes dans plusieurs régions du Canada, en particulier au Québec et dans les provinces de l'Ouest.

• Le ratio de concentration des cinq plus grandes banques canadiennes est l'un des plus élevés au monde, ces banques détenant environ 77 % du total des dépôts en 1999^[3].

• Le ratio de concentration du secteur de l'assurance-vie est également l'un des plus élevés au monde, les cinq plus grandes compagnies représentant environ 73 % de l'actif consolidé en 1999^[4].

Australie

• Le secteur bancaire en Australie est semblable à celui du Canada, en ce sens qu'il est dominé par quatre grandes banques ayant des réseaux de succursales et de GAB nationaux. Les quatre grandes banques australiennes livrent concurrence à quelques banques régionales de taille moyenne.

• Les quatre grandes banques australiennes ont été constituées au moyen d'opérations antérieures de regroupement.

• L'Australie a aboli en 1997 la restriction relative aux fusions interpiliers entre les plus grandes banques et les plus grandes compagnies d'assurance. Au même moment, le gouvernement australien a annoncé qu'en vertu de sa politique, il est interdit aux quatre plus grandes banques de fusionner entre elles.

• En Australie, de grandes banques et des banques régionales de taille plus modeste ou intermédiaire ont fusionné récemment.

• Le ratio de concentration des cinq plus grandes banques australiennes se situait à près de 74 % en 1999.

• Le ratio de concentration des cinq plus grandes compagnies d'assurance-vie avoisinait les 60 % en 1999.

Royaume-Uni

• Quatre grandes banques internationales dominent le secteur bancaire au Royaume-Uni.

• En 2001, le gouvernement du Royaume-Uni a interdit la fusion entre Lloyds TSB et Abbey National, alors respectivement les troisième et cinquième plus grandes banques du pays.

• Le ratio de concentration des cinq plus grandes banques au Royaume-Uni se chiffrait à 35 % en 1998.

• Le ratio de concentration des cinq plus grandes compagnies d'assurance-vie s'établissait à 39 % en 1999.

• L'interdiction visant les fusions entre une grande banque et une autre banque de taille importante a été levée.

• Trois grandes fusions ont suivi :

• en 1989, les quatrième et cinquième plus grandes banques ont fusionné pour former
  NMB-Postbank;

• en 1990, les deux plus grandes banques ont fusionné pour constituer ABN-AMRO;

• en 1991, NMB-Postbank (alors au troisième rang) a fusionné avec la plus grande compagnie d'assurance aux Pays-Bas afin de constituer ING.

• En 1999, le ratio de concentration des cinq plus grandes banques des Pays-Bas s'établissait à 82 %.

• Le ratio de concentration des cinq plus grandes compagnies d'assurance-vie avoisinait les 58 % en 1999.

• Il existe des milliers de banques aux États-Unis, résultat du régime réglementaire précédent qui interdisait aux banques de dépasser les frontières des États.

• À l'heure actuelle, les États-Unis comptent quelques très grandes banques d'envergure nationale, et les regroupements se poursuivent.

• En 1998, les États-Unis ont levé la restriction sur les fusions interpiliers.

• À la différence d'autres pays, dans le contexte d'une fusion, les États-Unis imposent des plafonds réglementaires sur la taille des dépôts bancaires. En vertu de ces restrictions, l'entité issue de la fusion ne peut détenir plus de 10 % des dépôts assurés à l'échelle nationale et plus de 30 % des dépôts assurés dans un État donné. (Ce critère varie quelque peu d'un État à l'autre.)

• Le ratio de concentration des cinq plus grandes banques aux États-Unis se chiffrait à 26 % en 1999.

• Le ratio de concentration des cinq plus grandes compagnies d'assurance se situait à près de 25 % en 1999.

¹ Aux termes de la politique publique sur la propriété, les banques et les compagnies d'assurance démutualisées dont les capitaux propres sont supérieurs à 5 milliards de dollars doivent être à participation multiple, tandis que celles dont les capitaux propres sont inférieurs à 5 milliards de dollars peuvent être à participation restreinte. Les compagnies d'assurance démutualisées et les banques dont les capitaux propres se situent entre 1 et 5 milliards de dollars devront disposer d'un fonds public d'actions de 35 %. Il n'y a aucune restriction applicable à la propriété pour les compagnies d'assurance démutualisées et les banques dont les capitaux propres sont inférieurs à 1 milliard de dollars.[retour]

² Aux fins de comparaisons internationales, les données sur la concentration des marchés dans chaque pays ont été tirées du Report on Consolidation in the Financial Sector, publié en janvier 2001 par le Groupe des Dix (le rapport est affiché - en anglais seulement - sur les sites Web de la Banque des règlements internationaux, du Fonds monétaire international et de l'Organisation de coopération et de développement économiques). Les ratios de concentration sont fondés sur le total des dépôts pour les banques et sur le total des éléments d'actif consolidés pour les compagnies d'assurance.[retour]

³ Le ratio de concentration des cinq plus grandes banques, mesuré uniquement d'après les dépôts de détail en 2001, est de 65 %.[retour]

⁴ Le ratio de concentration des cinq plus grandes compagnies d'assurance, mesuré d'après l'actif national en 2001 uniquement, est de 65 %.[retour]