PACC Rapport du Comité

COMPTES PUBLICS DU CANADA 1999-2000

Conformément à l’alinéa 108(3)e) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a l’honneur de présenter son

QUATRIÈME RAPPORT

Après étude des Comptes publics du Canada 1999-2000, le Comité est convenu de déposer le rapport suivant.

Introduction

Les Comptes publics du Canada résument les activités du gouvernement fédéral au cours de l’exercice, qui se termine le 31 mars de chaque année. Ils contiennent entre autres des états sur l’actif et le passif financiers, les recettes et les dépenses, le déficit accumulé, l’évolution de la situation financière et les opérations du gouvernement.

Les états financiers sont soumis au vérificateur général du Canada qui les vérifie et formule une opinion impartiale à leur sujet. Ces états, de même que l’opinion du vérificateur général, qui, ensemble, constituent les Comptes publics du Canada, sont déposés à la Chambre des communes et renvoyés au Comité permanent des comptes publics.

Les Comptes publics du Canada 1999-2000 ont été déposés à la Chambre des communes le 28 septembre 2000 et renvoyés au Comité permanent des comptes publics, qui s’est réuni le 1^er mars 2001 pour les étudier. Ont alors comparu, pour le compte du Bureau du vérificateur général du Canada, le vérificateur général du Canada, L. Denis Desautels, FCA; le sous-vérificateur général, Sheila Fraser, et le vérificateur général adjoint (Opérations de vérification), John Wiersema et, pour le compte du Secrétariat du Conseil du Trésor, le sous-contrôleur général, Richard J. Neville; le secrétaire adjoint et contrôleur général adjoint, Rodney Monette, et le directeur principal de la Politique comptable du gouvernement, John Morgan.

Le présent rapport contient les observations et recommandations du Comité à la suite de cette réunion.

Observations et recommandations

Aux termes de l’article 6 de la Loi sur le vérificateur général, le vérificateur général est tenu d’examiner les états financiers requis aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques et contenus dans les Comptes publics, et

il indique si les états sont présentés fidèlement et conformément aux conventions comptables énoncées pour l'administration fédérale et selon une méthode compatible avec celle de l'année précédente; il fait éventuellement des réserves.

Le vérificateur général est tenu de se prononcer sur les aspects suivants des états :

1) Fidélité : les états financiers donnent-ils une image fidèle de la situation?

2) Conformité : les états financiers ont-ils été préparés conformément aux conventions comptables énoncées par le gouvernement?

3) Uniformité : les conventions comptables énoncées par le gouvernement ont-elles été appliquées de la même manière que l’année précédente?

En ce qui concerne les Comptes publics du Canada 1999-2000, le vérificateur général du Canada a rendu une opinion sans réserve sur les états financiers consolidés du gouvernement pour la seconde année consécutive.

Il a précisé que les Comptes publics du Canada et le rapport financier annuel du gouvernement sont des « documents redditionnels clés » qui ouvrent et ferment le cycle annuel de reddition de comptes, et il a encouragé le Comité à étudier avec soin ces documents pour bien les assimiler, en particulier les résultats d’ensemble de l’exercice et leurs rapports avec les attentes formulées dans le budget et les prévisions connexes.

Il a par ailleurs noté « l'absence de transferts importants, à la fin de l'exercice, à de nouvelles organisations soi-disant sans lien de dépendance avec le gouvernement ». Il a précisé que cette question le préoccupait et que le Bureau allait continuer de surveiller de près les opérations financières du gouvernement.

On a beaucoup amélioré l’actualité de l’information fournie par les ministères et organismes fédéraux pour les Comptes publics du Canada. Les rapports financiers annuels du gouvernement ont été publiés le 20 septembre 2000, et les Comptes publics du Canada ont été déposés le 28 septembre 2000, soit quatre semaines plus tôt que l’année précédente. M. Desautels a dit que c’était un pas important dans la bonne direction pour lequel le gouvernement méritait des félicitations, et que le Bureau continuerait d’encourager le gouvernement à publier ses rapports financiers encore plus rapidement.

La Stratégie d’information financière (SIF) par laquelle le gouvernement entend adopter la comptabilité d’exercice intégrale. M. Desautels a noté la progression de sa mise en œuvre, mais craint qu’on n’arrive pas à respecter les échéances prévues. Il a dit aussi que les consultations sur la possibilité d’adopter la comptabilité d’exercice intégrale pour les crédits et les informations budgétaires semblaient au point mort.

D’autres questions ont été abordées : la pratique qui consiste à déduire les dépenses des recettes dans le cas de certaines prestations, le solde croissant du Compte d’assurance-emploi, les lois qui imposent un traitement comptable donné et l’opportunité de conserver le Compte de service et de réduction de la dette.

Le sous-contrôleur général a confirmé que les Comptes publics du Canada 1999-2000 avaient été approuvés sans réserve par le vérificateur général du Canada et a fait le point sur diverses initiatives du Secrétariat du Conseil du Trésor, notamment en vue d’améliorer la fonction de contrôleur et les rapports financiers du gouvernement. Il a dit au Comité : « nous serons tout à fait en mesure de respecter notre engagement à mettre en œuvre la SIF et à appliquer la comptabilité d'exercice intégrale dès l'exercice 2001‑2002. » Il ajoute :

Nous avons travaillé très fort avec le personnel de son bureau (celui du vérificateur général) et les ministères pour mettre en œuvre les systèmes informatiques nécessaires, pour développer et finaliser les directives et les politiques de comptabilité d'exercice intégrale, et pour mettre au point des estimations vérifiables de nos actifs et de nos passifs d'importance.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor a étudié l’utilité et l’intérêt de l’adoption de la comptabilité d’exercice intégrale pour les fins de l’établissement du budget et du système des crédits. Il a tenu des consultations bilatérales à ce sujet avec d’autres instances et participé en novembre 2000 à un symposium du secteur public de l’OCDE sur cette question auquel étaient représentés 30 pays. Sur la scène internationale, il n'y a pas de consensus sur l’opportunité de présenter les crédits et le budget suivant la comptabilité d'exercice intégrale lorsque les rapports financiers sont établis sur cette base. Même si certains pays ont choisi d'appliquer la comptabilité d'exercice intégrale au système des crédits à la suite de l'adoption de la comptabilité d'exercice intégrale, d'autres, comme la France et les États-Unis, ont décidé de ne pas appliquer la comptabilité d'exercice intégrale au système des crédits.

Compte tenu des profondes répercussions de cette décision et de la divergence des points de vue, cet aspect requiert clairement un examen attentif et rigoureux.

Cependant, le gouvernement estimait être en bonne position pour mettre en œuvre la SIF dans tous les ministères à compter du 1^er avril 2001 et pour déclarer ses résultats financiers selon la comptabilité d'exercice intégrale dans les Comptes publics de 2001-2002. Même s'il reste beaucoup de travail à accomplir, une assise solide a été établie pour permettre l'intégration complète des principes de la comptabilité d’exercice intégrale aux décisions quotidiennes.

L’application de la comptabilité d’exercice intégrale au budget et aux crédits

Le Comité est très préoccupé par le manque de progrès dans les consultations sur l’adoption de la comptabilité d’exercice intégrale pour le budget et les crédits et il craint que le gouvernement utilise deux méthodes comptables en parallèle, du moins pendant un certain temps. Le Comité a interrogé les témoins sur les conséquences de l’utilisation d’une méthode comptable pour la déclaration des renseignements financiers et d’une autre pour l’adoption des crédits.

Lorsqu’on l’a interrogé à ce sujet, M. Neville a dit que, à la suite de consultations, il n’y avait pas de consensus sur la question de savoir s’il était nécessaire que les budgets et les crédits reposent sur la même comptabilité que les états financiers. Apparemment, il n'existe pas vraiment de consensus sur la façon dont les systèmes de crédits influencent la prise de décision au gouvernement ni sur la façon dont ils changent le genre d'information qui est fournie aux décisionnaires. Il est tout à fait possible pour un gouvernement de posséder des systèmes de gestion financière qui fonctionnent bien sans pour autant que le budget et les crédits soient calculés sur la base de la comptabilité d’exercice intégrale.

Lorsqu’on lui a demandé son opinion, le vérificateur général du Canada a dit qu’il était théoriquement possible d’adopter un système où les crédits sont calculés suivant une méthode et les états financiers préparés suivant une autre. Cependant, en procédant ainsi, on rend les comparaisons difficiles et l’on est obligé de faire des rapprochements des comptes entre le Budget principal des dépenses et les autres documents comptables. C’est possible, mais pas nécessairement souhaitable car les décisionnaires vont vraisemblablement utiliser la méthode de comptabilité des crédits parce qu’ils ont l’obligation très réelle de rendre compte au Parlement de leurs activités en fonction des crédits qui leur ont été accordés. Pour profiter pleinement des avantages de la comptabilité d’exercice intégrale, il serait souhaitable d’adopter la même méthode pour les crédits, les budgets et les états financiers.

M. Neville a dit au Comité que lorsque le gouvernement a annoncé en 1995 l’adoption de la comptabilité d’exercice intégrale, il ne s’est pas engagé à appliquer cette méthode aussi aux crédits et au budget. Ce n’est qu’après avoir opté pour la comptabilité d’exercice intégrale que le gouvernement s’est demandé s’il serait opportun d’appliquer cette méthode aussi aux crédits. Il a déjà consulté les ministères et les organismes centraux, de même que d’autres instances, et a aussi effectué des études sur les conséquences de l’adoption de la comptabilité d’exercice intégrale à l’égard des crédits et du budget. Étant donné la grande complexité des enjeux, le gouvernement a l’intention d’effectuer des études et consultations plus approfondies avant de prendre une décision finale en la matière.

M. Desautels admet qu’il reste encore à régler des problèmes techniques difficiles pour adopter la comptabilité d’exercice intégrale, en particulier en ce qui concerne la définition d’un crédit dans un tel contexte. Il presse donc le gouvernement d’effectuer les études requises et de présenter en temps opportun au Comité permanent des comptes publics des propositions relativement à la présentation des crédits en fonction de la comptabilité d’exercice intégrale.

Après avoir bien pesé le témoignage des témoins, le Comité formule les recommandations suivantes :

Recommandation n^o 1

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor mène à terme les études et consultations requises au sujet de l’adoption éventuelle de la comptabilité d’exercice intégrale pour la présentation des crédits et qu’il prépare à ce sujet des propositions et solutions de rechange qu’il soumettra au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes au plus tard le 31 mars 2002.

Recommandation n^o 2

Que l’on institue un comité ou un groupe parlementaire qui aurait pour mission de revoir les propositions préparées par le Conseil du Trésor sur la présentation des crédits suivant la comptabilité d’exercice intégrale et de présenter ensuite ses conclusions et ses recommandations à la Chambre des communes.

Excédent du Compte d’assurance-emploi

Aux termes de la Loi sur l’assurance-emploi, c’est la Commission de l’assurance-emploi du Canada qui fixe le taux des cotisations d’assurance-emploi au niveau qui, selon elle, permettra de générer suffisamment de recettes pour couvrir les coûts du Programme d’assurance-emploi tout en maintenant les taux raisonnablement stables durant un cycle conjoncturel. Dans son rapport de 2000, l’actuaire en chef de Développement des ressources humaines Canada a dit estimer qu’une réserve de 10 à 15 milliards de dollars suffirait à garantir la stabilité des cotisations durant un cycle conjoncturel. Selon les Comptes publics du Canada 1999‑2000, l’excédent du Compte d’assurance-emploi en fin d’exercice totalisait 28 milliards de dollars et continue de croître. Au moment de la réunion du Comité, le total de l’excédent se situait autour de 35 milliards de dollars.

Le Comité a des réserves au sujet de l’accumulation d’excédents dans le compte d’assurance-emploi ces dernières années. Certains se demandent si le gouvernement respecte en cela sa propre loi et si le montant actuel de l’excédent correspond bien à l’intention des législateurs.

M. Desautels a dit que la loi elle-même n’était pas parfaitement claire. Il est donc difficile de dire si le gouvernement respecte sa propre loi. L’intention du législateur semble être de laisser s’accumuler un excédent suffisant pour financer le paiement des prestations en période de ralentissement économique, ce qui, d’après l’actuaire en chef, exigerait de 10 à 15 milliards de dollars selon les estimations et projections courantes. Étant donné que l’excédent actuel du Compte d’assurance-emploi dépasse de loin les montants recommandés par l’actuaire en chef, le vérificateur général voudrait savoir exactement sur quels facteurs on se fonde pour fixer le taux des cotisations.

Le Comité partage les réserves du vérificateur général du Canada et recommande donc :

Recommandation n^o 3

Que le gouvernement et la Commission de l’assurance-emploi du Canada divulguent leur interprétation de la Loi sur l’assurance-emploi en ce qui a trait à l’établissement du taux des cotisations.

Le Compte de service et de réduction de la dette (CSRD)

Le vérificateur général s’interroge déjà depuis un certain temps au sujet de la pertinence et de l’utilité du Compte de service et de réduction de la dette. Institué au moment de la création de la taxe sur les produits et services (TPS), le CSRD devait servir à suivre les recettes tirées de la TPS et d’autres recettes. Sa loi habilitante portait que, une fois l’intérêt acquitté sur la dette publique fédérale, le solde des recettes tirées de la TPS serait affecté au remboursement de la dette. Les recettes tirées de la TPS et d’autres sources ont totalisé 23 milliards de dollars en 1999-2000 (21 milliards en 1998‑1999). L’intérêt sur la dette publique se chiffrait à 31 milliards de dollars en 1999‑2000 (31 milliards en 1998‑1999), et c’est ce montant que les recettes tirées de la TPS et d’autres sources doivent couvrir avant d’être appliquées au remboursement de la dette. Ainsi, à moins d’une augmentation sensible des recettes précitées ou d’une baisse importante de la dette publique, ce n’est pas demain qu’on pourra affecter ces recettes « réservées » au remboursement de la dette.

À l’instar du Compte d’assurance-emploi, le CSRD est essentiellement un compte de suivi. Certains pensent à tort que toutes les recettes tirées de la TPS sont affectées au remboursement de la dette alors que ces recettes, comme toutes les autres recettes publiques d’ailleurs, sont en fait versées au Trésor. Le Parlement se sert ensuite de ces fonds pour voter les crédits qui financeront les dépenses publiques, notamment le service et le remboursement de la dette.

Le vérificateur général estime que le CSRD, loin de fournir une information pertinente, crée au contraire davantage de confusion au sujet de la situation financière de l’État et qu’il devrait être supprimé des Comptes publics.

Compte tenu des témoignages qu’il a entendus, le Comité recommande :

Recommandation n^o 4

Que le gouvernement fédéral abroge les mesures législatives portant publication du Compte de service et de remboursement de la dette.

Présentation au net

Le vérificateur général a encore une fois soulevé le problème de la pratique du gouvernement fédéral consistant à déduire les dépenses des recettes. À son avis, cette pratique complique inutilement la présentation de l’information financière, donne lieu à une divulgation incomplète dans la mesure où elle entraîne une sous-estimation des recettes et des dépenses et complique l’évaluation des mesures fiscales. À son avis, le gouvernement devrait renoncer à cette pratique. Le vérificateur général recommande fortement que les informations financières contenues dans les états financiers du gouvernement et dans les documents budgétaires soient présentées exclusivement au brut.

M. Neville, a réitéré la position du gouvernement : « À l'heure actuelle, les recettes et les dépenses sont déclarées en chiffres bruts et en chiffres nets, ce qui selon nous entraîne une divulgation complète dans les Comptes publics et le rapport financier annuel. » Il a ajouté que la présentation en chiffres nets était conforme à la façon dont le Parlement affecte des fonds et à la façon dont les documents budgétaires sont préparés.

Le Comité a étudié les deux points de vue et il formule la recommandation suivante :

Recommandation n^o 5

Que le gouvernement fédéral présente l’information financière contenue dans ses états financiers et ses documents budgétaires exclusivement au brut.

Pratiques budgétaires et évaluation des programmes

Le vérificateur général a indiqué qu’il était important que les parlementaires étudient et comprennent bien les Comptes publics, le budget et les documents connexes. Il a encouragé les membres du Comité à comparer les résultats globaux de l’exercice avec les attentes exprimées dans les prévisions budgétaires. L’étude des états financiers du gouvernement et des autres documents redditionnels devrait permettre aux intéressés de mieux comprendre les pratiques et techniques budgétaires et ainsi d’assurer une meilleure supervision, par le Parlement, des finances du gouvernement fédéral.

Cependant, ces derniers temps, certaines pratiques budgétaires suscitent des inquiétudes. À l’époque des déficits persistants et de l’augmentation constante de la dette, il était nécessaire de prévoir une réserve pour éventualités et d’utiliser des hypothèses délibérément prudentes pour assurer une saine gestion des finances publiques. Cependant, maintenant que le gouvernement fédéral enregistre des excédents budgétaires, ces techniques autrefois utiles risquent d’entraîner des pratiques indésirables dans l’administration et la gestion des finances publiques. Par exemple, la réserve pour éventualités affiche désormais un solde élevé qui demeure dormant jusqu’à la fin de l’exercice, ce qui incite les ministères et organismes à se livrer en fin d’année à une frénésie de dépenses qui ne fait rien pour garantir que les fonds publics sont utilisés rationnellement, efficacement et de façon économique.

Le vérificateur général est d’avis que le gouvernement fédéral devrait revoir ses systèmes budgétaires, et en particulier la façon dont il intègre des facteurs de prudence à ses prévisions budgétaires. Il estime par ailleurs utile que le gouvernement établisse des projections à plus long terme qui illustreraient les conséquences de diverses politiques de dépenses des décennies à l’avance, ce qui permettrait mieux de déterminer si l’action des pouvoirs publics est bien orientée. Plusieurs pays appliquent déjà une comptabilité transgénérationnelle dans la préparation des prévisions à long terme. Le Canada, lui, publie encore des prévisions sur seulement cinq ans.

Le gouvernement devrait aussi envisager de se doter d’un mécanisme d’examen périodique des dépenses, ce qui aurait pour effet de renforcer la discipline budgétaire en permettant de supprimer les programmes ou les dépenses non prioritaires ou qui ne produisent pas les résultats attendus.

M. Neville convient avec le vérificateur général de la nécessité d’améliorer les pratiques et techniques budgétaires et a décrit une procédure déjà mise en œuvre conçue pour minimiser la frénésie de dépenses de fin d’exercice. Une des techniques budgétaires consiste à permettre de reporter sur l’exercice suivant 5 % des crédits budgétaires inutilisés. Par ailleurs, sur le plan de l’examen des dépenses, le Conseil du Trésor avait récemment révisé ses politiques relativement aux vérifications internes et à l’évaluation des programmes afin d’améliorer l’administration des programmes de dépenses par les ministères et la reddition de comptes au Parlement.

Compte tenu des témoignages des témoins, le Comité formule les recommandations suivantes :

Recommandation n^o 6

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor, en collaboration avec le ministère des Finances et avec le Bureau du vérificateur général du Canada, fasse une mise à jour de ses lignes directrices en matière d’établissement de budgets et de gestion des dépenses en vue d’améliorer les pratiques et techniques budgétaires du gouvernement et de garantir une utilisation économique, rationnelle et efficiente des fonds publics, et qu’il fasse régulièrement rapport au Comité des comptes publics des progrès réalisés à ce chapitre.

Recommandation n^o 7

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor, le ministère des Finances et le Bureau du vérificateur général étudient ensemble la possibilité d’incorporer des prévisions à plus long terme au processus de planification budgétaire de manière à permettre d’apprécier les conséquences à long terme des décisions budgétaires courantes, et que le Secrétariat du Conseil du Trésor fasse périodiquement rapport au Comité des comptes publics des progrès réalisés en la matière.

Recommandation n^o 8

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor, en collaboration avec le ministère de Finances et le Bureau du vérificateur général, envisage la possibilité d’avoir recours à une comptabilité et à des prévisions transgénérationnelles pour apprécier les conséquences à long terme des décisions fiscales et budgétaires courantes sur les coûts courants et futurs de la santé et des pensions du secteur public, et qu’il fasse périodiquement rapport à ce sujet au Comité permanent des comptes publics.

Recommandation n^o 9

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor, en collaboration avec le ministère des Finances et le Bureau du vérificateur général, envisage l’élaboration d’un mécanisme d’examen continu des dépenses qui encouragerait une plus grande discipline budgétaire, et qu’il fasse périodiquement rapport à ce sujet au Comité permanent des comptes publics.

Conclusion

L’opinion du vérificateur général du Canada sur les états financiers du gouvernement du Canada ne comporte aucune réserve pour la seconde année consécutive. Le Comité des comptes publics atteste les efforts soutenus que déploie le gouvernement pour améliorer le contenu, la pertinence et l’actualité des Comptes publics et des autres documents budgétaires. Cependant, on aurait tort de pavoiser, car il reste encore beaucoup de problèmes à résoudre au niveau de la gestion des finances et des dépenses du gouvernement fédéral. La date prévue de la mise en œuvre de la Stratégie d’information financière est passée. Malgré les travaux déjà accomplis, celle-ci ne pourra réussir qu’au prix d’un investissement considérable en efforts, en ressources et en temps. Par ailleurs, le choix de la base de comptabilisation des crédits et des budgets du gouvernement est encore en suspens. Le Comité espère des progrès à ce sujet et entend suivre de près l’évolution du dossier en ce qui concerne l’adoption éventuelle de la comptabilité d’exercice intégrale pour la présentation des crédits. Certaines pratiques budgétaires continuent de retenir l’attention du Comité; elles ne font toujours pas l’unanimité, mais le Comité s’attend que toutes les parties concernées fassent un effort véritable de recherche d’une solution satisfaisante. Il attend des progrès sur toutes les questions couvertes dans les Comptes publics 1999‑2000. Il est vital que le gouvernement fédéral continue d’améliorer l’information financière présentée dans les Comptes publics pour assurer la transparence et la reddition de comptes au Parlement et à la population canadienne.

Conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (réunions n^os 4 et 14) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

John Williams, député