OGGO Committee Report

37th Parliament, 2nd Session	37e Législature, 2e Session
The Standing Committee on Government Operations and Estimates has the honour to present its	Le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires à l’honneur de présenter son
THIRTEENTH REPORT	TREIZIÈME RAPPORT
In accordance with its mandate under Standing Order 108(1)(a), your committee established a subcommittee and assigned it the responsibility of examining matters related to the disclosure of acts of wrongdoing and the protection of whistleblowers in the Public Service of Canada.	Conformément au mandat que lui confère l’article 108(1)a) du Règlement, votre comité a mis sur pied un sous-comité et lui a donné le mandat d’examiner les questions relatives à la divulgation d’actes fautifs et de protection des dénonciateurs dans la fonction publique du Canada.
Your committee adopted the following report which reads as follows:	Votre comité a adopté le rapport, dont voici le texte :
In September 2003, with a view to making the best use of its resources given the tight deadlines confronting it, the Standing Committee on Government Operations and Estimates decided to create two subcommittees, the Subcommittee on Matters Related to the Review of the Office of the Privacy Commissioner and the Subcommittee on Whistleblowing. The Subcommittee on Whistleblowing was mandated to develop a consensus on the most urgent measures to be taken with respect to the disclosure of acts of wrongdoing and the protection of whistleblowers in the Public Service of Canada.	En septembre 2003, dans le but de maximiser ses ressources compte tenu des courts échéanciers auxquels il faisait face, le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires a décidé de créer deux sous-comités : le Sous-comité sur les questions relatives à l’examen du Bureau du Commissaire à la vie privée et le Sous-comité concernant les dénonciateurs. Ce dernier s’est vu confier le mandat de dégager un consensus sur les mesures les plus urgentes à prendre en matière de divulgation d’actes fautifs et de protection des dénonciateurs dans la fonction publique du Canada.
The Subcommittee on Whistleblowing had neither the mandate nor the time for an in-depth analysis. However, based on the June 2003 hearings of the Committee on serious irregularities committed in the Office of the Privacy Commissioner (OPC), as well as more recent Subcommittee deliberations, Subcommittee members have developed three key recommendations. We are providing them, and related findings in this Report, for consideration by the House, and the working group recently established by the President of the Treasury Board to review the state of internal disclosure protection in the Public Service of Canada.	Le Sous-comité concernant les dénonciateurs n’avait ni le mandat ni le temps requis pour entreprendre une analyse en profondeur. S’appuyant sur les audiences tenues en juin 2003 concernant les graves irrégularités commises au Commissariat à la protection de la vie privée (CPVP) ainsi que sur les travaux plus récents du Sous-comité, les membres du Sous-comité ont formulé trois grandes recommandations. Le présent rapport fait état de ces recommandations et des conclusions connexes. Le Sous-comité invite la Chambre des communes ainsi que le nouveau groupe de travail créé par la Présidente du Conseil du Trésor pour passer en revue les mesures de protection de dénonciateurs d’actes fautifs dans la fonction publique du Canada.à les examiner.
The hearings of the Standing Committee on Government Operations and Estimates last June responded to the disclosure of acts of wrongdoing in the OPC. In the first instance, Committee members realized that they lacked the means to determine whether such disclosure was motivated by a personal issue or by respect for the public interest. Only through a process involving the assistance of officials of the House of Commons were we able to satisfy ourselves that the concerns being raised by OPC employees were legitimate. Furthermore, during our hearings on this subject, OPC employees explicitly told the Committee that the existing regime did not adequately protect whistleblowers. It was for this reason, among others, that problems and irregularities had persisted and multiplied at the OPC without anyone being able to sound the alarm.	Le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires a tenu des audiences en juin 2003 à la suite de la divulgation des actes fautifs commis au CPVP. D’une part, les membres du Comité ont constaté qu’ils n’avaient pas les moyens de déterminer si les divulgations étaient motivées par des intérêts personnels ou l’intérêt public; c’est uniquement par suite de l’intervention de responsables de la Chambre des communes qu’ils ont été convaincus de la légitimité des préoccupations soulevées par les employés du CPVP. D’autre part, des employés du CPVP ont clairement affirmé lors de ces audiences que le régime actuel ne protégeait pas suffisamment les dénonciateurs et que c’était une des raisons pour lesquelles les problèmes et les irrégularités s’étaient multipliés et avaient persisté au CPVP sans que personne ne puisse sonner l’alarme.
These considerations have led Subcommittee members to the conclusion that administrative controls, such as those established by the Treasury Board Policy on the Internal Disclosure of Information Concerning Wrongdoing in the Workplace, do not suffice. Only a legislative framework would provide the necessary protections and mechanisms to enable the disclosure of wrongdoing, while preventing abuses.	Ces considérations ont amené les membres du Sous-comité à conclure que les contrôles administratifs tels que la Politique sur la divulgation interne d’information concernant des actes fautifs au travail adoptée par le Conseil du Trésor ne suffisent pas. Seul un cadre juridique serait en mesure de prévoir les mécanismes de protection des dénonciateurs qui leur permettraient de divulguer les actes fautifs tout en prévenant les abus.
Today more than ever before, citizens expect public servants to serve the public interest with fairness and to manage public resources responsibly on a daily basis. A fair and reliable public service inspires greater public confidence, fosters respect for our institutions and economic prosperity. The public service’s compliance with a strict code of ethics is a prerequisite for public confidence and a key component of good governance in the public sector.	Aujourd’hui, plus que jamais, les citoyens s’attendent à ce que la fonction publique soit au service de l’intérêt public, qu’elle soit animée par un esprit d’équité et de justice et qu’elle gère les ressources publiques de manière responsable sur une base quotidienne. Une fonction publique juste et fiable inspire une plus grande confiance aux citoyens et favorise le respect des institutions et la prospérité économique. Le respect d’un code d’éthique sévère par la fonction publique est un préalable à l’obtention de la confiance du public et un élément essentiel à la bonne gouvernance dans le secteur public.
In order to enhance public confidence in their institutions, most countries belonging to the Organisation for Economic Co‑Operation and Development (OECD) (Organization for Economic Co-Operation and Development. “Building Public Trust: Ethics Measures in OECD Countries” PUMA Policy Brief No. 7. Paris, September 2000) have implemented measures to promote good governance in the public sector, including mechanisms to enable public servants and citizens to report acts of wrongdoing against the public interest. Generally speaking, these mechanisms facilitate the disclosure of wrongdoing, protect whistleblowers and their revelations.	Afin de renforcer la confiance du public envers ses institutions, une majorité des pays de l’Organisation de Coopération et de Développement Économique (OCDE) (Organisation de coopération et de développement économique Renforcer l’éthique dans le service public : Les mesures des pays de l’OCDE  Note de synthèse no 7. Paris, septembre 2000) a instauré un certain nombre de mesures pour favoriser une bonne gouvernance dans le secteur public en mettant notamment en place des mécanismes permettant aux fonctionnaires et aux citoyens de divulguer les actes fautifs d’intérêt public. En règle générale, ces mécanismes facilitent la divulgation des actes fautifs et protègent les dénonciateurs et leurs révélations.
A CONSENSUS FOR THE IMPLEMENTATION OF A LEGAL FRAMEWORK GOVERNING THE DISCLOSURE OF ACTS OF WRONGDOING AND THE PROTECTION OF WHISTLEBLOWERS	UN CONSENSUS POUR L’INSTAURATION D’UN CADRE JURIDIQUE SPÉCIFIQUE CONCERNANT LA DIVULGATION DES ACTES FAUTIFS ET LA PROTECTION DES DÉNONCIATEURS
There was consensus among the members of the Subcommittee with regard to the need to establish a legal framework based on three elements:	Le consensus du Sous-comité au sujet de la nécessité d’instaurer un cadre juridique s’appuie sur trois éléments :
1. The recommendations of the Public Service Integrity Officer and international experience	1. Les recommandations de l’agent de l’intégrité de la fonction publique et l’expérience internationale.
On September 15, 2003, Mr. Edward Keyserlingk, Public Service Integrity Officer, tabled his first report, in which he recommends the adoption of legislation to facilitate the disclosure and correction of wrongdoing in the Public Service and to ensure that whistleblowers are legally protected from reprisal.	Le 15 septembre 2003, M. Edward Keyserlingk, l'agent de l'intégrité de la fonction publique du Canada, a déposé un premier rapport dans lequel il recommande l’adoption d’une loi facilitant la divulgation et la correction des actes fautifs au sein de la fonction publique fédérale et offrant une protection juridique des dénonciateurs contre les représailles.
The recommendations of the Public Service Integrity Officer are part of a broader consensus that currently exists at the international level. Those countries that are reputed to have the most advanced mechanisms for the disclosure of acts of wrongdoing and the protection of whistleblowers from reprisal (the United Kingdom, Australia, New Zealand and the United States) have all implemented a regime based on a legal framework. In fact, according to experts in this field, only a legislatively based, independent and impartial body capable of providing broader legal protection will succeed in winning the confidence of potential whistleblowers. In order to gain the credibility of potential whistleblowers, the agency must have investigative powers and must be able to make orders or enforceable recommendations.	Les recommandations de l’agent de l’intégrité de la fonction publique s’inscrivent dans le large consensus qui prévaut actuellement à l’échelle internationale. Les pays réputés les plus avancés en matière de divulgation des actes fautifs et de protection de dénonciateurs contre les représailles (Royaume-Uni, Australie, Nouvelle-Zélande et États-Unis) ont tous mis en place un régime qui s’appuie sur un cadre juridique. En effet, selon les experts dans le domaine, seul un organisme indépendant et neutre, créé par une loi et en mesure de fournir une protection juridique élargie, peut recueillir la confiance des dénonciateurs potentiels. Pour qu’il puisse asseoir toute sa crédibilité auprès des dénonciateurs potentiels, l’organisme doit aussi pouvoir bénéficier de pouvoirs d’enquête et être en mesure de rendre des ordonnances ou de faire des recommandations exécutoires selon les modalités de la loi.
2. Findings of the Case Study on the Application of the Policy on the Internal Disclosure of Information Concerning Wrongdoing in the Workplace	2. Les conclusions de l’étude de cas sur l’application de la politique sur la divulgation interne d’information concernant des actes fautifs au travail
Furthermore, based on the findings of a case study (Treasury Board of Canada Secretariat, “A Case Study on the Application of the Policy on the Internal Disclosure of Information Concerning Wrongdoing in the Workplace”, Ottawa, August 22, 2003) conducted by the Treasury Board Secretariat among employees of the Office of the Privacy Commissioner with regard to serious irregularities committed by senior OPC managers, the Subcommittee believes that the time has come for the government to adopt a legal framework for the disclosure of acts of wrongdoing and the protection of whistleblowers.	Le Sous-comité juge également que le moment est venu pour le gouvernement de procéder à l’adoption d’un cadre juridique pour la divulgation des actes fautifs et la protection des dénonciateurs en raison des conclusions d’une étude de cas (Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Étude de cas sur l’application de la Politique sur la divulgation interne d’information concernant des actes fautifs au travail ; Rapport sur les conclusions, Ottawa, 22 août 2003) menée par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada auprès des employés du Commissariat à la protection à la vie privée suite aux graves irrégularités commises par les cadres supérieurs du CPVP.
The case study found that the majority of employees of the Office of the Privacy Commissioner (OPC) felt that the policy implemented in November 2001 did not protect them against reprisal:	Cette étude de cas a démontré qu’une majorité des employés du Commissariat ne croyait pas que la politique mise en œuvre en novembre 2001 pouvait les protéger contre les représailles :
● 63% of respondents did not trust OPC management;	● 63 % des répondants ne faisaient pas confiance aux gestionnaires du CPVP;
● 38% of respondents thought confidentiality would be breached; and	● 38 % des répondants estimaient que la confidentialité ne serait pas respectée;
● 38% of respondents thought protection from reprisal was not generally possible.	● 38 % des répondants croyaient que la protection contre les représailles n’était généralement pas possible.
The study also revealed that 63% of respondents claimed to have been aware of acts of wrongdoing since November 2001, but had not reported them for fear of reprisal (92%) or lack of faith in the ability of managers (96%).	L’étude de cas souligne aussi que 63 % des répondants avaient été mis au courant d’actes fautifs depuis novembre 2001, mais qu’ils ne les avaient pas signalés par crainte de représailles (92 %) ou par manque de confiance en la capacité des gestionnaires (96 %).
When the employees were asked to make recommendations to make the policy more effective, they mentioned the following:	Lorsque l’on a demandé aux employés de formuler des recommandations afin de rendre la politique plus efficace, ceux-ci ont mentionné les éléments suivants :
● provide more education/information;	● Assurer plus de formation et d’information;
● improve leadership and corporate culture;	● Améliorer le leadership et la culture de l’organisation;
● adopt legislation, create an independent body, establish a hotline;	● Adopter des mesures législatives, créer un organisme indépendant, établir un service d’aide téléphonique;
● make management more accountable; and	● Rendre les gestionnaires plus responsables;
● protect employees more effectively; change elements of the policy.	● Protéger plus efficacement les employés, modifier des éléments de la politique.
3. Public opinion and the need to preserve and strengthen Canadians’ trust in their institutions	3. L’opinion publique et la nécessité de maintenir et de renforcer la confiance des Canadiens dans leurs institutions
According to a survey (http//www.psac.com/news/releases/2003/54-1003-e.shtml) of 2,000 Canadians conducted between September 18 and October 10, 2003 by the Environics Research Group, 89 % of Canadians want the Government of Canada to bring in legislation to ensure that public sector employees who expose government wrongdoing are protected from any reprisals. This desire for a legal framework echoes the opinion formulated by the Public Service Alliance of Canada and the concerns expressed by the Auditor General of Canada in her September 2003 Report (Office of the Auditor General of Canada, Report on the Office of the Privacy Commissioner of Canada, September 2003, paragraph 185) on the Office of the Privacy Commissioner of Canada with respect to the effectiveness of the current policy on whistleblowing.	Selon un sondage (http//www.psac.com/news/releases/2003/54-10003-f.shtnl) effectué par la firme Environics auprès de 2 000 Canadiens entre le 18 septembre et le 10 octobre 2003, 89 % des Canadiens souhaitent que le gouvernement du Canada légifère afin de protéger contre toutes représailles les fonctionnaires qui dénoncent les actes répréhensibles commis au sein du gouvernement. Cette opinion favorable à l’instauration d’un cadre juridique s’ajoute à celles déjà formulées par l’Alliance de la fonction publique du Canada et aux inquiétudes manifestées par la vérificatrice générale du Canada dans son Rapport sur le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada (septembre 2003) (Bureau du vérificateur général du Canada. Rapport sur le Commissariat à la protection de la vie privée, septembre 2003, paragraphe 185) au sujet de l’efficacité de la politique actuelle de divulgation des actes fautifs.
OTHER CONSIDERATIONS THAT MUST GUIDE GOVERNMENT ACTION	AUTRES CONSIDÉRATIONS DEVANT GUIDER L’ACTION DU GOUVERNEMENT
In the course of its work, the Subcommittee identified a number of factors that the government must take into account in developing a new system for the exposure of wrongdoing and the protection of whistleblowers.	Lors de ses travaux, le Sous-comité a identifié une série d’éléments que devra prendre en compte le gouvernement dans l’élaboration éventuelle d’un nouveau régime de divulgation des actes fautifs et de protection des dénonciateurs.
1. Structure and mandate of responsible agency	1. Structure et mandat de l’organisme responsable
Since the Subcommittee has not made an in-depth study of the issue, it is not in a position to make specific recommendations on it. However, Members have become convinced that, in order to have the most effective system possible, the government must carefully weigh the available options with respect to the structure and mandate of the agency that will eventually be in charge of enforcing the legislation. As regards the structure, the government could do one of the following:	Bien qu’il ne soit pas en mesure de faire des recommandations précises à ce sujet, n’ayant pas étudié cet aspect de la question en profondeur, le Sous-comité pense néanmoins que pour maximiser l’efficacité du régime à venir, il est important de bien évaluer les options disponibles en ce qui a trait à la structure et au mandat de l’organisme qui sera éventuellement chargé de faire respecter la loi. Ainsi, au plan de la structure, le gouvernement pourrait :
● set up a completely new agency;	● Créer un tout nouvel organisme;
● alter the mandate and powers of the Public Service Integrity Office (PSIO); or	● Modifier le mandat et les pouvoirs du Bureau de l’agent de l’intégrité de la fonction publique (BIFP); ou
● assign new functions to an existing entity (the Public Service Commission (PSC), the Office of the Auditor General (OAG), the Office of the Privacy Commissioner (OPC) or some other body) while altering its mandate, responsibilities and powers.	● Confier de nouvelles fonctions à une entité existante (Commission de la fonction publique (CFP), Bureau du vérificateur général (BVG), Commissariat à la protection de la vie privée (CPVP) ou autre) tout en modifiant son mandat, ses responsabilités et ses pouvoirs;
2. Admissibility and accessibility	2. Admissibilité et accessibilité
In the course of its work, the Subcommittee examined the problem of admissibility. The Subcommittee wishes to emphasize that the new agency must promote only the legitimate exposure of wrongdoing that is against the public interest, rather than false allegations (slander, gossip or subversion) that may or may not involve self-interest. The Subcommittee believes it is important that the new system include mechanisms to prevent abuses without discouraging whistleblowers from coming forward. Wrongdoing that is against the public interest generally refers to an activity carried out within an organization and that may, directly or indirectly, be contrary to or have negative consequences for the public interest.	Lors de ses travaux, le Sous-comité s’est penché sur la problématique de l’admissibilité. Il est d’avis que le nouvel organisme doit favoriser exclusivement la divulgation légitime d’actes fautifs d’intérêt public plutôt que les fausses allégations (diffamation, médisance, sabotage) liées ou non à l’intérêt personnel. Le Sous-comité pense qu’il est important de faire en sorte que le nouveau régime prévoit des mécanismes qui préviennent les abus sans compromettre la propension à la divulgation. Les actes fautifs visés par les divulgations d’intérêt public renvoient, en général, à des actes susceptibles d’entraver, de nuire ou de causer directement ou indirectement un préjudice au public, à travers l’organisme dans lequel elles sont commises.
The Subcommittee therefore invites the government to carefully assess the appropriateness of establishing basic mechanisms whereby public sector employees will have direct access to the agency responsible for dealing with wrongdoings without going through the internal channels of the organization where the wrongdoing took place.	Par conséquent, le Sous-comité invite le gouvernement à évaluer avec soin la pertinence ou non d’établir des conditions de fond permettant l’accès immédiat à l’organisme responsable du traitement des divulgations sans passer par des mécanismes internes à l’organisme où s’est produit l’acte fautif.
3. Coverage	3. Champ d’application
For the sake of fairness and effectiveness, the Subcommittee also believes that all employees of federal departments, agencies and bodies should be covered by the new system of disclosure of wrongdoing and protection of whistleblowers.	Pour des raisons d’équité et d’efficacité, le Sous-comité est aussi d’avis que tous les employés des ministères, des agences et des organismes fédéraux devraient être visés par le nouveau régime de divulgation des actes fautifs et de protection des dénonciateurs.
CONCLUSION AND RECOMMENDATIONS	CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
On the basis of the recommendations of the Public Service Integrity Officer, international experience, the conclusions of the case studies conducted at the Office of the Privacy Commissioner and Canadian public opinion, the Subcommittee makes the following recommendations:	S’appuyant sur les recommandations formulées par l’agent de l’intégrité de la fonction publique, l’expérience internationale, les conclusions de l’étude de cas menée auprès des employés du Commissariat à la protection à la vie privée et des enquêtes d’opinion auprès des Canadiens, le Sous-comité recommande :
1. That the Government of Canada introduce legislation to facilitate the disclosure of wrongdoing and to protect whistleblowers.	1. Que le gouvernement du Canada adopte une loi sur la divulgation des actes fautifs et la protection des dénonciateurs.
2. That the agency responsible for applying the legislation be independent, neutral and accountable to Parliament.	2. Que l’organisme responsable de cette loi soit indépendant, neutre et redevable au Parlement.
3. That this agency be equipped with the necessary powers and mechanisms to encourage the disclosure of wrongdoing while preventing abuses.	3. Que cet organisme soit doté des pouvoirs et des mécanismes nécessaires pour encourager la divulgation d’actes fautifs tout en étant capable de prévenir les abus.
A copy of the relevant Minutes of Proceedings (Subcommittee on Whistleblowing Meeting Nos. 1 and 2 and Standing Committee on Government Operations and Estimates Meeting No. 67) is tabled.	Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents (Sous-comité concernant les dénonciateurs réunions nos. 1 et 2 et Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires réunion no. 67) est déposé.
Respectfully submitted,	Respectueusement soumis,
Le president, REG ALCOCK Chair