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CPC (AB)
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2020-09-28 17:11 [p.204]
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Mr. Speaker, to restate the first part, it is my argument that part 3 of BillC-4, clauses 10 to 14 in the schedule, is sufficiently different from the remainder of the bill so as to warrant the question at second reading being divided for a separate decision. Again, that is under Standing Order 69.1. While it is true that the state of the whole bill's content is associated with the response to COVID-19, that alone does not qualify as a common element for the purposes of the standing order.
The National Assembly of Quebec has similar procedures regarding omnibus bills, which are instructive. I refer the Chair to Parliamentary Procedure in Québec, third edition, which says at page 400, “The principle or principles contained in a bill must not be confused with the field it concerns. To frame the concept of principle in that way would prevent the division of most bills, because they each apply to a specific field.”
This statement of the National Assembly's practice was endorsed by your immediate predecessor, the hon. member for Halifax West, when he ruled on March 1, 2018, at page 17574 of the Debates:
While their procedure for dividing bills is quite different from ours, the idea of distinguishing the principles of a bill from its field has stayed with me. While each bill is different and so too each case, I believe that Standing Order 69.1 can indeed be applied to a bill where all of the initiatives relate to a specific policy area, if those initiatives are sufficiently distinct to warrant a separate decision of the House.
The importance of distinguishing between principles and a field was articulated by former National Assembly vice-president Fatima Houda-Pepin, on December 11, 2007, at page 2513 of the Journal des débats:
In this case, the bill contains more than one principle. Although the bill deals with road safety, the Chair cannot consider that to be the principle of Bill 42. The principle or principles of a bill should not be confused with the topic to which it pertains. Coming up with a different concept of the notion of principle would disqualify most bills from being subject to a division motion because they deal with a specific topic. In this case, the various means of ensuring road safety included in this bill could constitute distinct principles.
The 2018 ruling in our own House concerned the former BillC-69, which was an omnibus bill with disastrous consequences for the natural resources sector in Canada. The government had argued that all of its provisions hung together on the principle of environmental protection, but the Chair ruled that the argument was not good enough to avoid dividing the question. In that case, he found there were sufficient distinctions to warrant separate votes.
A similar argument was put forward by the government for the former Bill C-59. It claimed that everything was unified by the principle of national security. As the deputy speaker ruled on June 18, 2018, at page 21196 of the Debates, “while the Chair has no trouble agreeing that all of the measures contained in Bill C- 59 relate to national security, it is the Chair's view that there are distinct initiatives that are sufficiently unrelated as to warrant dividing the question.”
Turning to BillC-4, parts 1 and 2 concern the establishment of assorted pandemic income replacement benefits for Canadians impacted by COVID-19, together with associated labour law amendments. Part 3, meanwhile, is the government's request to spend over $17 billion on a wide array of measures, bypassing the normal estimates and appropriations procedures of Parliament. One of the considerations the Chair employed in 2018 was to look at how integrated the different provisions of the impugned bill were. In the case of BillC-69, for example, two parts that were extensively linked with many cross-references were held to have a sufficiently common element between them. However, another part was, despite the presence of some cross-references, found to be not so deeply intertwined as to make a division impossible.
In the present case, part 3 of BillC-4 appears to have absolutely no cross-references or drafting links to the remainder of the bill. It was simply grafted on. The various components of the bill that are part of the response to COVID-19 are really about the only thing which could even link them together. In fact, I would argue that the long title of the bill itself gives away the fact that the link is tenuous: “An Act relating to certain measures in response to COVID-19”. If there were any stronger connection among these assorted provisions, a more descriptive long title would have been possible.
Before concluding, I will offer a couple of comments of the circumstances particular to the present case.
First, I recognize that time is of the essence in reaching a ruling, because the House is currently seized with government Motion No. 1, which would ram BillC-4 through the House with barely any debate at all. In fact, it is possible that members are on track to be called upon to vote on the bill late tomorrow night. As noted by the Speaker's immediate predecessor's ruling of November 7, 2017, at page 15116 of the Debates, points of order calling for the exercise of Standing Order 69.1 must be raised promptly. I am rising on this matter on the same afternoon the bill was introduced. To do so earlier would, frankly, have been impossible.
Second, should the House adopt government Motion No. 1, there is nothing in the motion that, in my view, would change the application of Standing Order 69.1 to BillC-4. The wording of paragraph (b) of the motion refers to voting on “all questions necessary to dispose of the second reading stage of the bill”. This language certainly contemplates multiple votes at the second reading stage and, of course, would be undisturbed by the amendment proposed by the hon. House Leader of the Official Opposition. Moreover, the chapeau of the motion does not make any provision for it to operate notwithstanding any standing order, let alone that it would operate notwithstanding Standing Order 69.1.
In conclusion, it is my respectful submission that BillC-4 is an omnibus bill and that under the provisions of the standing order, its part 3 should be separated out for a separate vote at the second reading stage.
Monsieur le Président, pour reformuler la première partie, je soutiens que la partie 3 du projet de loi C-4, c'est-à-dire les articles 10 à 14 de l'annexe, diffère suffisamment du reste du projet de loi pour justifier la division de la question à l'étape de la deuxième lecture aux fins d'une décision distincte. J'invoque pour cela l'article 69.1 du Règlement. Bien qu'il soit vrai que le contenu de l'ensemble du projet de loi est lié à la réponse à la COVID-19, ce fait ne suffit pas à lui seul pour être considéré comme un fil directeur aux fins du Règlement.
L'Assemblée nationale du Québec a des procédures similaires instructives concernant les projets de loi omnibus. Je renvoie la présidence à la page 433 de la troisième édition de La procédure parlementaire du Québec, où l'on peut lire ceci: « Il ne faut pas confondre le ou les principes qu'un projet de loi peut contenir avec le domaine sur lequel il porte. En venir à une conception différente de la notion de principe ferait en sorte que la plupart des projets de loi ne pourraient faire l'objet d'une motion de scission, en raison du fait qu'ils portent sur un domaine précis. »
Cet énoncé de la pratique de l'Assemblée nationale a été approuvé par votre prédécesseur immédiat, le député d'Halifax-Ouest, lorsqu'il a précisé dans sa décision du 1er mars 2018, à la page 17551 des Débats:
La procédure adoptée au Québec pour la scission des projets de loi est très différente de la nôtre, mais l'idée selon laquelle il faut faire une distinction entre le principe du projet de loi et de son domaine m'a particulièrement marqué. Bien que chaque projet de loi soit différent et que, de ce fait, chaque affaire soit différente, j'estime que l'article 69.1 du Règlement peut en effet s'appliquer aux projets de loi dont toutes les mesures concernent un domaine donné, à la condition que les mesures soient si différentes que cela justifie que la Chambre prenne des décisions distinctes à leurs égards.
Dans sa décision du 11 décembre 2007, qui se trouve à la page 2513 du Journal des débats, Fatima Houda-Pepin, ancienne vice-présidente de l'Assemblée nationale du Québec, a rappelé l'importance d'établir une distinction entre le principe d'un projet de loi et le domaine sur lequel il porte.
Dans le cas présent, le projet de loi contient plus d'un principe. Bien que le projet de loi porte sur la sécurité routière, la présidence ne peut considérer que cela constitue le principe du projet de loi no 42. Il ne faut pas confondre le ou les principes qu'un projet de loi peut contenir avec le domaine sur lequel il porte. En venir à une conception différente de la notion de principe ferait en sorte que la plupart des projets de loi ne pourraient faire l'objet d'une motion de scission en raison du fait qu'ils portent sur un domaine précis. En l'espèce, les différents moyens qui se trouvent dans le projet de loi pour assurer la sécurité routière pourraient constituer des principes distincts.
La décision rendue à la Chambre en 2018 portait sur l'ancien projet de loi C-69, soit un projet de loi omnibus qui a eu des conséquences désastreuses sur le secteur des ressources naturelles au Canada. Le gouvernement soutenait que toutes ses dispositions reposaient sur le principe de la protection de l'environnement, mais le Président a déclaré que l'argument n'était pas assez solide pour que la question ne soit pas divisée. Dans ce cas-là, le Président a conclu qu'il y avait assez de différences pour justifier des votes distincts.
Le gouvernement a présenté un argument semblable pour l'ancien projet de loi  C-59. Il prétendait que tout reposait sur le principe de la sécurité nationale. Le 18 juin 2018, à la page 21163 du hansard, la vice-présidence a statué ceci: « [...] même si la présidence n'a aucune réticence à convenir que toutes les mesures du projet de loi  C-59 ont trait à la sécurité nationale, la présidence estime que certaines mesures ont si peu en commun entre elles que cela justifie de diviser la question. »
En ce qui concerne le projet de loi C-4, la partie 1 concerne l'établissement de diverses prestations pour remplacer le revenu des Canadiens touchés par la COVID-19. La partie 2 concerne des modifications relatives au droit du travail. La partie 3, quant à elle, concerne la demande du gouvernement de dépenser plus de 17 milliards de dollars pour un large éventail de mesures, en contournant les procédures normales de dépenses et de crédits budgétaires du Parlement. En 2018, le président s'est penché sur la mesure dans laquelle les différentes dispositions du projet de loi contesté étaient intégrées. Dans le cas du projet de loi C-69, par exemple, deux parties largement liées par de nombreux renvois ont été considérées comme ayant un élément suffisamment commun entre elles. Toutefois, une autre partie, malgré la présence de certains renvois, n'a pas été jugée assez étroitement liée pour rendre une division impossible.
Dans le cas qui nous intéresse, la partie 3 du projet de loi C-4 semble n'être aucunement liée au reste de la mesure, que ce soit par des renvois ou autrement. Elle y a simplement été greffée. Les différentes composantes qui font partie de la réponse à la COVID-19 n'ont pratiquement que ce thème en commun. Le titre long du projet de loi, « Loi relative à certaines mesures en réponse à la COVID-19 », me semble d'ailleurs révéler l'aspect disparate des éléments. Si ces diverses dispositions avaient été reliées par un lien plus solide, le titre aurait pu être plus descriptif.
Avant de conclure, je m'attarderai aux circonstances particulières du cas à l'étude.
Premièrement, je reconnais qu'il faut rendre une décision rapidement, puisque la Chambre est actuellement saisie de la motion M-1, qui pousserait la Chambre à adopter le projet de loi C-4 à toute vitesse, pratiquement sans débats. Il serait même possible que les députés soient appelés à voter sur cette mesure tard demain soir. Comme le prédécesseur du Président l'a indiqué dans sa décision du 7 novembre 2017, publiée à la page 15116 des Débats, les recours au Règlement qui visent à appliquer l'article 69.1 du Règlement doivent être soulevés rapidement. Je présente mon recours au Règlement pendant l'après-midi même où le projet de loi a été présenté. Il m'aurait été vraiment impossible de le faire plus tôt.
Deuxièmement, si la Chambre adopte la motion no 1 du gouvernement, celle-ci ne comporte aucune disposition qui, à mon avis, changerait l'application de l'article 69 du Règlement au projet de loi C-4. Le texte du paragraphe b) de la motion parle de « toute question nécessaire pour disposer de l'étape de la deuxième lecture ». Ce libellé prévoit certainement plusieurs votes à l'étape de la deuxième lecture et, bien sûr, l'amendement proposé par le leader à la Chambre de l'opposition officielle n'y changerait rien. Par ailleurs, aucune disposition dans le préambule de la motion ne prévoit qu'elle s'applique en dépit de l'article 69.1 ou de tout autre article du Règlement.
Pour conclure, à mon humble avis, le projet de loi C-4 est un projet de loi omnibus et, en vertu des dispositions du Règlement, la partie 3 devrait en être séparée pour faire l'objet d'un vote distinct à l'étape de la deuxième lecture.
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