Mr. Speaker, I want to thank you for the opportunity to pose a question to the mover of the bill.
I am, of course, rising to speak to Bill C-428.
I want to start with a quote from volume 1 of the report of the Royal Commission on Aboriginal Peoples with respect to recommending a commitment to ethical principles of relations:
To begin the process, the federal, provincial and territorial governments, on behalf of the people of Canada, and national Aboriginal organizations, on behalf of the Aboriginal peoples of Canada, commit themselves to building a renewed relationship based on the principles of mutual recognition, mutual respect, sharing and mutual responsibility; these principles to form the ethical basis of relations between Aboriginal and non-Aboriginal societies in the future and to be enshrined in a new Royal Proclamation and its companion legislation
This report came forward in 1996 and has largely not been implemented.
I read that piece around ethical relations because it would seem to me that those principles of mutual respect and recognition are important when we reform any legislation that has an impact on first nations.
I want to talk a little bit about the Indian Act itself. As the member rightly pointed out, the Indian Act is a paternalistic piece of legislation.
I want to read a couple of pieces from a document, “Like an Ill-Fitting Boot: Government, Governance and Management Systems in the Contemporary Indian Act”.
It says:
Today the Indian Act is the repository of the struggle between Indian peoples and colonial and later Canadian policy-makers for control of Indian peoples' destiny within Canada. The marks of that struggle can be seen in almost every one of its provisions.
It goes on to outline a couple of major problems with the Indian Act. It says:
The Indian Act appears to be a legislative fossil. It reflects administrative and organizational practices that were characteristic of public institutions in the early and mid-twentieth century, but that have been modified and superseded in other governments. The Act relies upon regulation, top-down authorities, fiscal control, and enforcement. Today most Canadian governments and other organizations rely upon collegial decision-making and policy development, policy research, human resource development, management accounting systems, and citizen engagement. The Indian Act does not mention these things, and the basic provisions do not leave much room for them.
The Indian Act has a powerful impact on the quality of democracy in Band governments. Having the force of law and backed by financial power, the Act mandates one particular set of institutions and practices to the exclusion of others. In this way it affects the abilities of First Nations to shape more accountable and democratic governments.
It also says:
Few people are satisfied with the Indian Act, but no one will deny its importance.
This is why it is important to have a very respectful, thoughtful, collaborative process in order to replace the Indian Act.
The author went on to say:
For the individuals to whom it applies, the Act is a basic and specific constitutional document. It defines their rights and entitlements, their citizenship and their relationship to the federal and provincial governments. It provides the mechanisms that include or exclude them from membership in a Band. For First Nations, it creates the framework within which both public and First Nations officials and political leaders must work, profoundly shaping the nations’ political and economic life.
That in itself has been a long-standing argument about why governments of various political stripes should not be doing things piecemeal and taking apart the Indian Act. It has major repercussions and implications for first nations' relationships both among the nations themselves and with the government.
Finally, the author said:
It is obvious that the original Indian Act was not created with the self-determination of First Nations communities in mind. Its original purpose was to permit federal officials to control First Nations and to enable social engineering–the coercive transformation of Indigenous societies and governments to bring them into line with the purposes and visions of the Canadian government.
With that kind of background, it becomes absolutely critical when there are proposed changes to the Indian Act that there be a process put in place which is co-created with first nations. On that point, I want to refer to article 19 in the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples.
Article 19 says:
States shall consult and cooperate in good faith with the indigenous peoples concerned through their own representative institutions in order to obtain their free, prior and informed consent before adopting and implementing legislative or administrative measures that may affect them.
In that context, with all due respect to the member, he is not the Crown. He is an individual in the House. He does not have the authority or the resources to implement a consultation process. He may well have talked to first nations and other organizations, but that does not meet the test of duty to consult.
With regard to the bill, in April, the committee received a document from Paul Chartrand Consulting. In that document, Mr. Chartrand said:
My first recommendation is a policy that no amendment to the act is to be proposed or introduced in Parliament without first conducting proper consultations with first nations representatives, and that all bills be drafted in consultation with them.
This approach would tend to promote the democratic principle that laws ought not to be passed without the agreement of those who are to bear the burdens or reap the benefits of the legislation. This approach would at least partly remedy the lack of equitable representation and participation of first nations in Canada's Parliament....
In the event that the government struggles with what appropriate consultation would look like, I would like to refer it to its own ministerial representative Wendy Grant-John's report on matrimonial real property. She laid out a process for what consultation could look like. She said:
The Department should develop, as soon as possible, specific policies and procedures relating to consultation in order to ensure that future consultation activities can identify and discharge any legal duty to consult while also fulfilling objectives of good governance and public policy by:
1) Ensuring First Nations have relevant information to the issues for decision in a timely manner;
2) Providing an opportunity for First Nations to express their concerns and views on potential impacts of the legislative proposal and issues relating to the existence of a duty to consult;
3) Listening to, analyzing and seriously considering the representations and concerns of First Nations in the context of relevant legal and policy principles including their relationship to other constitutional and human rights principles;
4) Ensuring proper analyses by the Department of Justice of section 35 issues relating to any proposed legislative initiative are thoroughly canvassed before, during and after consultations;
5) Seriously considering proposals for mitigating potentially negative impacts on aboriginal and treaty rights or other rights and interests of First Nations and making necessary accommodations by changing the government’s proposal
6) Establishing, in consultation with First Nations, a protocol for the development of legislative proposals.
We can see time and time again where legislation is brought forward in the House that does not meet those six criteria, very ably outlined by Wendy Grant-John for the then-minister of Aboriginal Affairs.
There are international conventions around proposals for what consultations should look like in a domestic setting. This is from Convention No. 169 from the International Labour Organization, also known as the ILO. They have a specific section on consultation and participation. It said:
The spirit of consultation and participation constitutes the cornerstone of Convention No. 169 on which all its provisions are based. The Convention requires that indigenous and tribal peoples are consulted on issues that affect them. It also requires that these peoples are able to engage in free, prior and informed participation in policy and development processes that affect them.
The principles of consultation and participation in Convention No. 169 relate not only to specific development projects, but also to broader questions of governance, and the participation of indigenous and tribal peoples in public life.
In Article 6, the Convention provides a guideline as to how consultation with indigenous and tribal peoples should be conducted:
Consultation with indigenous peoples should be undertaken through appropriate procedures, in good faith, and through the representative institutions of these peoples;
The peoples involved should have the opportunity to participate freely at all levels in the formulation, implementation and evaluation of measures and programmes that affect them directly;
Another important component of the concept of consultation is that of representativity. If an appropriate consultation process is not developed with the indigenous and tribal institutions or organizations that are truly representative of the peoples in question, then the resulting consultations would not comply with the requirements of the Convention.
In conclusion, with respect to the member, the process that he has undertaken does not fulfill either domestic or international parameters for duty to consult. I would argue that all members in the House should vote against the bill. The Indian Act changes have far-reaching effects and they must be undertaken in a responsible, respectful manner.
Monsieur le Président, je vous remercie de m'avoir donné la possibilité de poser une question au parrain du projet de loi.
J'interviens évidemment au sujet du projet de loi C-428.
Permettez-moi d'abord de citer un extrait du volume 1 du rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones qui recommande un engagement à l'égard de l'établissement d'une relation fondée sur des principes éthiques:
Que pour amorcer le processus, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, au nom des Canadiens, et les organisations autochtones nationales, au nom des peuples autochtones du Canada, s'engagent à renouveler leur relation sur la base des principes de reconnaissance mutuelle, de respect mutuel, de partage et de responsabilité mutuelle; ces principes formeront le fondement moral des rapports entre les sociétés autochtone et non autochtone à l'avenir et seront inscrits dans la proclamation royale proposée et sa législation complémentaire.
La plupart des recommandations contenues dans ce rapport publié en 1996 n'ont pas encore été mises en application.
J'ai lu cet extrait au sujet du fondement moral des rapports parce que, selon moi, les principes de respect et de reconnaissance mutuels sont importants lorsqu'on tente de réformer des dispositions législatives qui ont une incidence sur les Premières Nations.
J'aimerais parler un peu de la Loi sur les Indiens. Comme le député l'a souligné à juste titre, la Loi sur les Indiens est une mesure législative paternaliste.
J'aimerais citer quelques passages d'un rapport intitulé Like an Ill-Fitting Boot: Government, Governance and Management Systems in the Contemporary Indian Act.
On peut y lire ceci:
Aujourd'hui, la Loi sur les Indiens est dépositaire de la lutte entre les peuples autochtones et les décideurs de l'ère coloniale, puis du gouvernement du Canada, quant à la maîtrise de la destinée des peuples autochtones au Canada. Des indices de cette lutte sont perceptibles dans presque toutes les dispositions de cette loi.
Puis, on décrit quelques-unes des principales lacunes observées dans la Loi sur les Indiens:
La Loi sur les Indiens semble être un fossile législatif. Elle reflète les pratiques administratives et organisationnelles qui caractérisaient les institutions publiques au début et au milieu du XXe siècle, mais qui, depuis, ont été modifiées et remplacées par d'autres gouvernements. Cette loi repose sur la réglementation, la répartition des pouvoirs de haut en bas, un contrôle financier et l'exécution de la loi. Aujourd'hui, la plupart des gouvernements au Canada ainsi que d'autres organisations reposent sur des processus décisionnels et des mécanismes d'élaboration de politiques fondés sur un esprit collégial, des recherches en matière de politiques, le développement des ressources humaines, des systèmes de comptabilité de gestion et la participation des citoyens. La Loi sur les Indiens ne mentionne pas ces éléments, et ses dispositions fondamentales laissent très peu de place à leur intégration.
La Loi sur les Indiens a une incidence profonde sur la qualité de la démocratie dans les gouvernements des bandes. Étant exécutoire et bénéficiant d'un pouvoir financier, la Loi sur les Indiens privilégie un ensemble particulier d'institutions et de pratiques au détriment des autres. Elle a ainsi une incidence sur la capacité des Premières Nations de former des gouvernements plus responsables et plus démocratiques.
On y lit également ceci:
Peu de gens sont satisfaits de la Loi sur les Indiens, mais personne n'en nie l'importance.
C'est pour cette raison que, pour remplacer la Loi sur les Indiens, il faut un processus de collaboration respectueux et réfléchi.
L'auteure poursuit en disant:
Pour les gens auxquels elle s'applique, la loi est un document constitutionnel de base bien précis. Elle définit leurs droits, leurs avantages, leur citoyenneté et leurs rapports avec le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux. Elle établit les mécanismes d'inclusion et d'exclusion d'une bande. Pour les Premières Nations, elle crée le cadre dans lequel les responsables des Premières Nations, les fonctionnaires et les dirigeants politiques doivent travailler. Elle a d'ailleurs une incidence profonde sur la vie économique et politique des Premières Nations.
C'est ce qui explique depuis longtemps que les gouvernements, quelles que soient leurs couleurs politiques, ne devraient pas apporter de changements fragmentaires à la Loi sur les Indiens et la défaire en morceaux. Elle a des répercussions et des effets considérables sur les rapports qu'entretiennent les Premières Nations entre elles et avec le gouvernement.
Enfin, l'auteur dit:
Il est évident que la Loi sur les Indiens n'a pas été créée à l'origine dans l'optique de l'autodétermination des communautés autochtones. Elle avait plutôt pour but de permettre aux fonctionnaires fédéraux d'exercer un contrôle sur les Premières Nations et d'appliquer des mesures d'ingénierie sociale exerçant des contraintes sur les sociétés et les gouvernements autochtones afin de les transformer et de les rendre plus conformes aux fins et aux visées du gouvernement canadien.
Compte tenu de cela, il est absolument essentiel, lorsqu'on propose d'apporter des changements à la Loi sur les Indiens, qu'un processus soit élaboré et instauré en collaboration avec les Premières Nations. À ce propos, je cite l'article 19 de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones:
L'article 19 dit:
Les États se concertent et coopèrent de bonne foi avec les peuples autochtones intéressés — par l’intermédiaire de leurs propres institutions représentatives — avant d’adopter et d’appliquer des mesures législatives ou administratives susceptibles de concerner les peuples autochtones, afin d’obtenir leur consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause.
Dans ce contexte, je voudrais dire au député, avec tout le respect que je lui dois, qu'il n'est pas à la tête de l'exécutif. Il n'est qu'un député aux Communes. Il n'a ni le pouvoir ni les ressources pour réaliser une consultation. Il a peut-être parlé aux Premières Nations et à d'autres organismes, mais ce n'est pas ce que l'on pourrait qualifier de consultation en bonne et due forme permettant de s'acquitter de l'obligation de consulter.
Concernant le projet de loi, le comité a reçu en avril un document provenant de Paul Chartrand Consulting où M.Chartrand écrit ceci:
Ma première recommandation est d'élaborer une politique selon laquelle aucune modification à la loi ne peut être proposée ou présentée au Parlement avant que des consultations appropriées n'aient été menées auprès des représentants des Premières Nations, et que tous les projets de loi doivent être élaborés en consultation avec eux.
Cette approche aura tendance à promouvoir le principe démocratique selon lequel les lois ne doivent pas être adoptées sans le consentement de ceux qui en porteront le fardeau ou qui en tireront des avantages. Cela permettra au moins de remédier partiellement au manque de représentation équitable et de participation des Premières Nations dans le cadre des travaux du Parlement [...]
Si le gouvernement a de la difficulté à déterminer ce que devrait être une véritable consultation, je me permets de le renvoyer au rapport sur les biens immobiliers matrimoniaux de la représentante du ministère elle-même, Wendy Grant-John. Elle décrit dans ce rapport la marche à suivre pour effectuer une consultation en bonne et due forme. Voici le passage en question:
Le Ministère devrait élaborer, le plus tôt possible, des politiques et des procédures précises en matière de consultation afin que les activités futures de consultation puissent identifier toute obligation juridique de consulter, et s'en acquitter, tout en réalisant les objectifs de bonne gouvernance et de politique publique en:
1) s'assurant que les Premières nations reçoivent toute l'information pertinente à la question en jeu, pour prendre une décision en temps opportun;
2) offrant aux Premières nations la possibilité d'exprimer leurs préoccupations et leurs points de vue sur les conséquences possibles d'une proposition législative et sur les questions liées à l'existence d'une obligation de consulter;
3) écoutant, en analysant et en examinant sérieusement les commentaires et les préoccupations des Premières nations à propos des principes juridiques et politiques pertinents, y compris leurs relations avec d'autres principes constitutionnels et liés aux droits de la personne;
4) veillant à ce que le ministère de la Justice réalise des analyses approfondies sur les questions liées à l'article 35 touchant toute initiative législative proposée avant, durant et après la tenue de consultations;
5) accordant une attention particulière aux propositions visant à mitiger les conséquences négatives possibles sur les droits ancestraux et issus des traités ainsi que sur d'autres droits et intérêts des Premières nations, et en prenant des mesures pour modifier la proposition du gouvernement;
6) établissant, en consultation avec les Premières nations, un protocole pour l'élaboration des propositions législatives.
Nous voyons sans cesse des projets de loi présentés à la Chambre des communes qui ne respectent pas les six critères décrits de façon très compétente par Wendy Grant-John, à l'intention du ministre des Affaires autochtones de l'époque.
Il existe des conventions internationales qui formulent des propositions quant à la forme que les consultations nationales devraient prendre. Ce qui suit est tiré de la Convention no 169 de l'Organisation internationale du travail, qu'on appelle aussi l'OIT. On y trouve une section portant précisément sur la consultation et la participation. Voici ce qu'on peut y lire.
L’esprit de consultation et de participation constitue la pierre d’angle de la convention no 169 sur laquelle reposent toutes ses dispositions. La convention exige que les peuples indigènes et tribaux soient consultés sur les questions qui les affectent. Elle exige également que ces peuples soient en mesure de s’engager dans une participation libre, préalable et informée dans les processus politiques et de développement qui les affectent.
Les principes de consultation et de participation de la convention no 169 se réfèrent non seulement aux projets de développement spécifiques mais également à des questions plus vastes de gouvernance et à la participation des peuples indigènes et tribaux à la vie publique.
A l’article 6, la convention fournit des directives sur la façon dont doit être menée la consultation des peuples indigènes et tribaux:
La consultation des peuples indigènes doit être mise en place selon des procédures appropriées, de bonne foi, et à travers les institutions représentatives de ces peuples;
Les peuples impliqués doivent avoir la possibilité de participer librement à tous les niveaux à la formulation, la mise en œuvre et l’évaluation des mesures et des programmes qui les touchent directement;
Un autre élément important du concept de consultation est la représentativité. Si un processus de consultation approprié n’est pas mis en place avec les institutions ou organisations indigènes et tribales qui représentent véritablement les peuples en question, les consultations qui en résultent ne seront pas conformes aux exigences de la convention.
En terminant, je ferai remarquer au député que le processus qu'il a entrepris ne respecte pas les paramètres nationaux ou internationaux établis pour ce qui est de l'obligation de consulter les intéressés. J'estime que tous les députés devraient voter contre le projet de loi. Les modifications à la Loi sur les Indiens ont une portée considérable et elles doivent être apportées de façon responsable et respectueuse.