Thank you, Chair.
We appreciate this opportunity to discuss chapter 4 of our March 2009 status report, entitled “Treaty Land Entitlement Obligations”. I'm accompanied today by Ronnie Campbell, assistant auditor general, and Frank Barrett, principal, both of whom are responsible for our work on aboriginal issues.
Treaty land entitlement agreements between the crown and first nations set out how the government will provide land to first nations that it failed to provide in accordance with historic treaties. The fulfillment of treaty obligations extends beyond the promise of land. Treaty rights are recognized and affirmed in the Constitution Act and, as such, are constitutionally protected.
Our office first examined the government's fulfillment of treaty land entitlement obligations in 2005. These obligations include the conversion of up to 1.4 million acres in Manitoba, and up to 2.7 million acres in Saskatchewan, to reserves once they have been selected for conversion. That audit specifically examined Indian and Northern Affairs Canada's progress in converting land selected under these agreements to reserve status in those two provinces. The audit also examined whether the department was managing the conversion process in a way that was consistent with its legal obligations to first nations.
The 2005 audit found a number of deficiencies in the department's management practices for meeting its obligations, such as inadequate planning and an absence of targets for land conversion. The audit found that these deficiencies limited the department's progress in converting lands to reserve status, in particular in Manitoba. Our 2005 audit found that about 58% of acres selected by first nations in Saskatchewan had been converted to reserve status, while only 12% of these lands had been converted in Manitoba. In that audit, we made eight recommendations, most of which focused on the need for the department to improve its management practices. The department agreed with our recommendations, and in 2006 the Minister of Indian Affairs committed the department to converting 150,000 acres of land in Manitoba to reserve status in each of the following four years.
Our recent audit examined the department's progress in converting land to reserve status and in implementing the recommendations from our 2005 report. We found that Indian and Northern Affairs Canada had made significant progress in converting land selected by first nations to reserve status.
Since 2005, the Department has converted over 315,000 acres to reserve status in the provinces of Saskatchewan and Manitoba. This represents a 42% increase in land conversions in just three years. In Manitoba alone, over 227,000 acres have been converted to reserves since our last audit.
This follow-up audit also found that the Department has made efforts to improve its communications with First Nations and work more closely with them on plans to convert outstanding land selections. However, our 2009 audit also found that Indian and Northern Affairs Canada has not made satisfactory progress toward implementing several of our recommendations for improving its management practices to meet its obligations to First Nations, in particular in Manitoba.
For instance, in that province, the Department has not developed a plan that outlines how it will manage its operations to process outstanding selections within a reasonable period of time. It has also not tracked processing times, and could not demonstrate that these times have improved over the last three years.
The continuing management weaknesses identified in this follow-up audit are of particular concern, as they relate to treaty obligations that Canada incurred more than a century ago. Our audit found that over 430 selections representing close to 650,000 acres of land remain to be converted in Manitoba. In Saskatchewan, over 700 selections representing 451,000 acres remain to be converted. Our audit concluded that without sustained management attention to correct the weaknesses we have identified, the department risks being unable to sustain its progress in converting land to reserve status.
We understand that you may also wish to discuss recent audits we have undertaken that focus on Indian and Northern Affairs Canada's responsibilities in Canada's north. In recent years we have conducted three audits in this area.
In November 2003, we reported on the department's progress in transferring federal responsibilities to the north. This audit found that the department's performance on implementation of both the Gwich'in and Inuit of Nunavut land claims left considerable room for improvement. We found the department's processes for managing its responsibilities under these agreements to be incomplete. They lacked clear milestones and feedback mechanisms to assist in meeting its obligations. Most notable was the department's focus on completing specific activities required in the land claim's implementation plans, rather than on respecting the spirit and intent of these agreements.
In April 2005, we reported on Indian and Northern Affairs Canada's development of non-renewable resources in the Northwest Territories. This audit concluded that the department was not adequately managing its responsibilities for approving the development of non-renewable resources in the Northwest Territories. The department failed to provide public boards playing a key role in the development of these resources with adequate direction and the appropriate management foundation necessary to carry out their responsibilities.
In October 2007 we reported on the Inuvialuit Final Agreement. We found that the federal government had not met some of its significant obligations under this agreement, often because it had not established the necessary processes and procedures, or identified who was responsible for taking various actions. The audit also found that 23 years after the agreement came into effect, Indian and Northern Affairs Canada still had not developed a strategy for implementing it and had taken no action to ensure that progress toward achieving the principles of the agreement was monitored.
Mr. Chair, some of our observations in both the Treaty Land Entitlement and Northern audits highlight the importance of critical factors that we identified in our 2006 Status Report. In that audit, we identified seven factors that appeared to have been critical in implementing our recommendations. The presence of some of these factors enabled the successful implementation of our recommendations. The absence of some of these factors hindered the implementation and, in turn, impeded significant change in the lives of First Nations people and Inuit.
The seven critical factors we identified in 2006 were: the need for sustained attention on the part of senior management to effect lasting change; the importance of coordination among federal organizations delivering similar programs; the need for meaningful consultation with First Nations; the value of developing capacity within First Nations communities; the importance of establishing First Nations institutions; the potential for conflicting roles of Indian and Northern Affairs Canada in its relations with First Nations; and the necessity for an appropriate legislative base for First Nations programs.
Our experience in conducting audits of Indian and Northern Affairs Canada has shown us the importance of these factors in ensuring success of first nations programs.
This concludes my opening statement. We will be pleased to answer any questions committee members may have.
Thank you.
Merci, monsieur le président.
Nous vous remercions de l’occasion de présenter le chapitre 4 de notre rapport Le Point de mars 2009 intitulé Les obligations liées aux droits fonciers issus de traités. Je suis accompagnée de M. Ronnie Campbell, vérificateur général adjoint, et de M. Frank Barrett, directeur principal, qui sont tous deux responsables de nos vérifications sur les questions autochtones.
Les accords sur les droits fonciers issus des traités conclus entre le gouvernement et les premières nations établissent la façon dont le gouvernement fournira des terres aux premières nations en vertu de traités historiques qu’il n’a pas respectés. Le respect des droits issus de ces traités va au-delà de la promesse de fournir des terres. Les droits sont définis et consacrés par la Loi constitutionnelle et sont, par conséquent, protégés par la Constitution.
En 2005, le bureau a commencé par examiner la façon dont le gouvernement s’est acquitté de ses obligations aux termes des accords sur les droits fonciers issus de traités. Ces obligations comprenaient la conversion de terres sélectionnées en réserves, soit jusqu’à 1,4 million d’acres au Manitoba et jusqu’à 2,7 millions d’acres en Saskatchewan. La vérification avait particulièrement pour objet d’examiner les progrès réalisés en Saskatchewan et au Manitoba par Affaires indiennes et du Nord Canada en ce qui a trait à la conversion en réserves des terres sélectionnées en vertu de ces accords. Nous avions aussi vérifié si le ministère gérait le processus de conversion conformément à ses obligations légales envers les premières nations.
La vérification de 2005 avait permis de constater, dans les pratiques de gestion du ministère, un certain nombre de lacunes en ce qui a trait au respect de ses obligations, comme une planification inadéquate et l’absence de cibles pour la conversion des terres. Nous avions alors constaté que ces lacunes limitaient les progrès du ministère à l’égard de la conversion des terres en réserves, surtout au Manitoba. De plus, nous avions constaté qu’en Saskatchewan, environ 58 p. 100 des terres sélectionnées par les premières nations avaient été converties en réserves, alors que seulement 12 p. 100 des terres sélectionnées avaient été converties au Manitoba. Dans le cadre de cette vérification, nous avions fait huit recommandations dont la plupart portaient sur la nécessité pour le ministère d’améliorer ses pratiques de gestion. Ce dernier avait accepté nos recommandations et, en 2006, le ministre des Affaires indiennes et du Nord Canada s’est engagé au nom du ministère à convertir en réserves 150 000 acres de terres au Manitoba chaque année, pendant quatre ans.
Notre dernière vérification avait pour objet d'examiner les progrès réalisés par le ministère en ce qui a trait à la conversion des terres en réserves et la mise en oeuvre des recommandations que nous avions formulées à la suite de notre vérification de 2005. Nous avons constaté qu'Affaires indiennes et du Nord Canada avait accompli des progrès importants en ce qui concerne la conversion en réserves des terres sélectionnées par les premières nations.
Depuis 2005, le ministère a converti en réserve plus de 315 000 acres de terre en Saskatchewan et au Manitoba. Cela représente, en seulement trois ans, une augmentation de 42 p. 100 des terres converties. Rien qu'au Manitoba, plus de 227 000 acres de terre ont été convertis en réserve depuis notre dernière vérification.
Notre vérification de suivi a aussi permis de constater que le ministère faisait des efforts pour améliorer ses communications avec les premières nations et qu'il collaborait plus étroitement avec celles-ci à l'élaboration de plans pour traiter les terres sélectionnées non encore converties. Cependant, notre vérification de 2009 a révélé qu'Affaires indiennes et du Nord Canada n'avait pas réalisé de progrès satisfaisants en ce qui concerne la mise en oeuvre de plusieurs de nos recommandations visant à améliorer ses pratiques de gestion afin de remplir ses obligations envers les premières nations, en particulier au Manitoba.
Par exemple, pour cette province, le ministère n'a pas préparé de plan de gestion indiquant comment il gérera ses activités afin de traiter, dans un délai raisonnable, les terres sélectionnées non encore converties. Il n'a pas non plus comptabilisé le temps de traitement des terres, et par conséquent, il ne peut démontrer qu'il s'est amélioré à cet égard au cours des trois dernières années.
Les lacunes persistantes en matière de gestion relevées au cours de la présente vérification de suivi sont particulièrement préoccupantes puisqu’elles concernent des obligations découlant de traités que le Canada a conclus il y a plus d’un siècle. Notre vérification nous a permis de constater qu’au Manitoba, plus de 430 terres sélectionnées, soit près de 650 000 acres de terres, doivent encore être converties, alors qu’en Saskatchewan, il reste plus de 700 terres sélectionnées représentant 451 000 acres de terres à convertir. Nous avons conclu que si la direction ne déploie pas d’efforts soutenus pour combler les lacunes relevées au cours de notre vérification, le ministère risque de ne pas pouvoir continuer de faire des progrès pour ce qui est de la conversion des terres en réserves.
nous croyons comprendre que vous voudrez peut-être aussi discuter de nos dernières vérifications qui mettent l’accent sur les responsabilités d’Affaires indiennes et du Nord Canada dans le Nord du pays. Ces dernières années, nous avons mené trois vérifications à ce sujet.
En novembre 2003, nous avions fait rapport sur les progrès réalisés par le ministère en ce qui concerne le transfert des responsabilités fédérales à la population du Nord. Nous avions alors constaté que le rendement du ministère à l’égard de la mise en œuvre des ententes avec les Gwich’in et les Inuits du Nunavut laissait beaucoup à désirer. De plus, nous avions constaté que les processus du ministère pour gérer ses responsabilités en vertu des ententes étaient incomplets. Aucun échéancier précis n’avait été fixé et aucun mécanisme de rétroaction n’avait été établi, lesquels auraient permis au ministère de s’acquitter de ses obligations. Mais surtout, le ministère s’était employé à terminer certaines activités requises à l’égard des plans de mise en œuvre des ententes sur les revendications territoriales au lieu de respecter l’esprit et le but de ces ententes.
En avril 2005, nous avions fait rapport sur la mise en valeur des ressources non renouvelables dans les Territoires du Nord-Ouest par Affaires indiennes et du Nord Canada. Nous avions alors conclu que le ministère ne s’acquittait pas adéquatement de ses responsabilités pour ce qui est de l’approbation des projets de mise en valeur des ressources non renouvelables dans les Territoires du Nord-Ouest. Le ministère n’avait pas fourni une orientation adéquate aux offices publics qui jouent un rôle déterminant dans la mise en valeur de ces ressources ni pris de mesures pour que ceux-ci disposent des bases appropriées en gestion pour s’acquitter comme il se doit de leurs responsabilités.
En octobre 2007, nous avions fait rapport sur la Convention définitive des Inuvialuit. Selon nos constatations, le gouvernement fédéral n’avait pas respecté certaines de ses principales obligations en vertu de la convention, dans bien des cas parce qu'il n'avait pas établi les processus et les modalités nécessaires ou n'avait pas déterminé qui était responsable des diverses mesures à prendre. Nous avons aussi constaté que 23 ans après l'entrée en vigueur de la convention, Affaires indiennes et du Nord Canada n'avait toujours pas adopté de stratégie pour en assurer la mise en œuvre ni pris de mesures pour assurer la surveillance des progrès accomplis à l’égard des principes de la convention.
Monsieur le président, certaines observations découlant de nos vérifications des droits fonciers issus de traités et des responsabilités du ministère dans le Nord font aussi ressortir l'importance des facteurs essentiels recensés dans notre rapport Le Point de 2006. En effet, dans le cadre de cette vérification, nous avions cerné sept facteurs qui semblaient avoir joué un rôle essentiel dans la mise en oeuvre de nos recommandations. Grâce à quelques-uns de ces facteurs, la mise en oeuvre de nos recommandations a obtenu du succès. Par contre, l'absence d'autres facteurs a nui à la mise en oeuvre des recommandations et entravé l'instauration de changements véritables dans la vie des membres des premières nations et des Inuits.
Les sept facteurs essentiels que nous avions cernés en 2006 étaient les suivants: la nécessité d'une attention soutenue de la part de la haute direction afin de produire des changements permanents; l'importance de coordonner les efforts des organisations fédérales qui offrent des programmes semblables; le besoin de mener une consultation fructueuse auprès des premières nations; l'utilité de développer les capacités des premières nations; l'importance de créer des institutions des premières nations; l'incompatibilité possible des rôles d'Affaires indiennes et du Nord Canada dans ses relations avec les premières nations; et finalement, la nécessité d'un fondement législatif approprié pour les programmes destinés aux premières nations.
Les vérifications que nous avons menées auprès d’Affaires indiennes et du Nord Canada démontrent l’importance de ces facteurs pour assurer le succès des programmes destinés aux premières nations.
Je termine ainsi ma déclaration d’ouverture. C’est avec plaisir que nous répondrons aux questions des membres du comité.
Je vous remercie.