First of all, we welcome the fact that the Canadian Charter of Rights and Freedoms is being integrated into the act. The charter grants a right to information, protection, participation and restitution. However, the Barreau du Québec questions the scope of a victim's right to information in the context of paragraph (b) of the new section 71.04 introduced by the bill. Does this mean that the victim would have a right to personal information concerning the offender?
We are also in favour of creating the role of the victim's liaison officer, but we feel it might perhaps be desirable to require that the officer have a minimum level of training and the professional skills to occupy that position.
We also note and welcome the fact that new powers would be granted to military judges to facilitate the testimony of victims and witnesses. Victims may fear reprisals or pressures. These powers will therefore help ensure their safety. However, we wonder why the regime of protections and rights conferred on victims is limited to military offences and does not include service infractions. In our view, the act should protect victims from one type of offence and an infraction.
The second major feature of this bill is the paradigm shift with regard to the summary procedure. We note the will of Parliament to move away from a criminal justice system toward something resembling a system of disciplinary law. We are in favour of this initiative, which is designed to reduce military stigmatization and to make the trial process more efficient and fair, but we would remind you that this paradigm shift should not come at the cost of reducing the rights of military members.
By eliminating detention, the bill removes from a commander's sentencing options the authority to impose a sentence of detention of up to 30 days at a military detention facility. It seems desirable, at first glance, that military personnel should be less exposed to penal consequences, but the fact remains that serious questions arise over the effects of this removal.
With the detention option ruled out, it could be more difficult to address the types of misconduct committed in a theatre of operations. It is a more complicated proposition to conduct a court martial outside Canada. Would it not be more useful, in certain circumstances, to provide for detention, which would definitely be a harsher sentence, but one of shorter duration, in situations in which quick action is required? In our view, the problem is not detention, but rather its usefulness. The real challenge is to guarantee that the fundamental rights of military personnel are respected when they are faced with it.
Another effect of this reform of the summary procedure is a lowering of the evidentiary standard of beyond a reasonable doubt to that of a preponderance of probabilities. This seems consistent with the desire to depenalize the process. Despite this change in the burden of proof, however, military members still be exposed to serious consequences such as demotion and suspension of allowances and pay. This last sanction can have a significant financial impact on a service member.
If Parliament decided to abandon the burden of proof beyond a reasonable doubt, the path we feel should be favoured, there could be a compromise suggestion, along the lines of disciplinary law. To this meet the burden of proof, the evidence would have to be clear and convincing, and thus somewhere between "beyond a reasonable doubt" and a "preponderance of probabilities". We nevertheless prefer proof "beyond a reasonable doubt" for as long as service members are exposed to penal consequences. I'll come back to this later.
Now I'm going to discuss undefined expressions. The expressions "service infractions" and "minor sanctions" are not defined in the bill, but they will be in future regulations. This aspect raises concerns since we think there must be greater transparency and assurances that the bill's provisions are, from the outset, consistent with the Canadian Charter of Rights and Freedoms. Moreover, the spectre of what a minor sanction may be looms large.
Consider, for example, confinement to quarters or to ship, a penalty that can amount to deprivation of liberty similar to a conditional sentence as provided for under section 742.1 of the Criminal Code. In our opinion, minor sanctions must be defined in the act, and confinement to quarters or to ship must be considered as a serious sanction eliciting protections.
Now I will discuss procedural protections for service members. We repeat that it is necessary to provide better protection for service members, despite the removal of certain penal attributes of the military justice system's summary procedure. The reform neglects to provide certain procedural fairness protections, even as it moves closer to an administrative disciplinary law model applicable to professional associations.
The bill doesn't alter the fact that it's the commanders who determine whether service personnel have committed infractions and who impose sanctions, if need be. We understand that, by removing certain penal aspects from the present system, the bill makes the requirement of an independent decision-maker, within the meaning of paragraph 11(d) of the Canadian Charter of Rights and Freedoms, less necessary. The fact remains, however, that, when you compare this regime to the disciplinary regime applicable to police officers of the Sûreté du Québec or the Royal Canadian Mounted Police, military decision-makers are less independent. In our view, offsetting measures should be adopted to ensure that commanders perform their duties as impartially as possible.
There is another situation that we consider problematic, and that is the removal of the option to elect a court martial. We feel that, to the extent service members are still exposed to serious consequences for infractions that remain to be defined, it is desirable that this option be retained.
The bill is also silent on the representation of service members facing infraction allegations. For the moment, only lawyers of the Director of Defence Counsel Services are authorized to provide legal counsel and legal information—that's the term used in the regulations—but that information must be general in nature and pertain to the issues involved in the accused's summary trial, and counsel providing that information must distinguish between a court-martial and a summary trial. That does not seem to include the option of providing comprehensive legal advice or representing the accused. We find this problematic, since, by comparison, RCMP and Sûreté du Québec officers receive either real legal assistance or full representation.
We recommend that the legal services offered to service personnel be expanded to include at least an offer of full legal advice, at no cost, in preparation for trial and that they be given the option of electing a court martial.
The bill is also silent on the possibility of recording hearings and on the way decision-makers must provide reasons for their decisions. In our view, summary hearings must be recorded where possible, and, out of a concern for transparency, fairness and accountability, decisions should be accompanied by written reasons.
The bill provides that the decision or sanction imposed by a summary authority may be reviewed automatically or at the request of the person concerned in accordance with regulations made by the Governor in Council. In the circumstances, we wonder whether the review upon request or the automatic review under the present regime will be continued. Will decisions from summary hearings and review authorities be excluded from the field of application of the military grievance procedure because they are made in accordance with the code of discipline? In our view, once again having regard to the penal consequences to which service members are exposed, provision should be made for a right of appeal from summary hearing decisions. This appeal could be made following the review process and be possible only where the service member has suffered a penal consequence.
In short, having regard to the various points mentioned that we find problematic in this reform of the summary procedure, we think it may be better to defer it in order to give all necessary consideration to the protection of service members' rights.
Lastly, several amendments are designed to harmonize military and civilian justice, such as the addition, in clause 16 of the bill, of the option for a victim to seek an order to abstain from communicating him or her. We are very much in favour of this amendment, which will enable military judges to provide more effectively for victims's safety. However, we question the use of the term "victim", which we find restrictive. In our view, the term should be "person", as is the case in the Criminal Code.
In addition, the bill contains significant amendments pertaining to sentences. In particular, it requires that special attention be paid to the situation of aboriginal offenders at sentencing. Provision is made for sentences to be served intermittently. The bill also provides for the possibility of ordering suspension of a sentence and, lastly, the option of directing an absolute discharge.
Although the Barreau du Québec is in favour of these significant amendments, it questions, first, the reason why Parliament has limited the option of directing an intermittent sentence for periods of imprisonment or detention of up to 14 days, whereas this type of order can be made under the Criminal Code for sentences of up to 90 days. Second, we question the reason why a suspension may be directed only where incarceration or detention is required, the opposite of what is required under the Criminal Code. Lastly, we welcome the power of a military judge to direct absolute discharges, but we wonder why this power has not been extended to include conditional discharges.
In closing, the Barreau du Québec has noted the change in the essential sentencing objective, which is no longer to contribute "to respect for the law and the maintenance of a just, peaceful and safe society", but merely to the maintain discipline, efficiency and morale of the Canadian Forces. The Barreau du Québec feels that the previous wording was more consistent with the dual nature of military justice, which is both similar to a system of civil justice and unique.
That completes the review of the major issues that the Barreau du Québec wanted to address with you, Mr. Chair and members of the committee, as part of this consultation on Bill C-77. More detailed explanations of the various issues that we have just presented are provided in a brief that may be found on the Barreau du Québec's website, in French only, although you will have a bilingual copy as of November 16.
We hope our presentation has contributed to your study of this matter. We are now available to answer your questions.
Thank you.
Nous saluons d'abord l'intégration de la Charte canadienne des droits des victimes dans la loi. Celle-ci accorde un droit à l'information et à la protection, un droit de participation et un droit au dédommagement. Le Barreau du Québec s'interroge toutefois sur la portée du droit d'une victime aux renseignements dans le contexte de l'alinéa b) de l'article 71.04 du projet de loi. Est-ce que cela signifie que la victime aurait le droit d'avoir des renseignements personnels concernant le contrevenant?
Nous sommes aussi favorables à la création du rôle d'agent de liaison de la victime, mais nous sommes d'avis qu'il serait peut-être souhaitable d'exiger de l'agent une formation minimale et des compétences professionnelles pour exercer cette fonction.
Nous constatons et saluons également le fait que de nouveaux pouvoirs sont octroyés aux juges militaires pour faciliter le témoignage des victimes et des témoins. Une victime peut avoir peur des représailles ou de subir de la pression. Ces pouvoirs vont donc permettre d'assurer sa sécurité. Toutefois, nous nous demandons pourquoi le régime de protections et de droits conférés aux victimes se limite aux infractions d'ordre militaire et ne s'étend pas aux manquements d'ordre militaire. À notre avis, la loi doit protéger les victimes autant pour un type d'infraction que pour un manquement.
Le deuxième grand volet du projet de loi est le changement de paradigme en ce qui concerne la voie sommaire. Nous notons la volonté du législateur de s'éloigner d'un système de justice pénale pour se rapprocher d'un système qui ressemble au droit disciplinaire. Nous sommes favorables à cette initiative qui vise à réduire la stigmatisation du militaire, mais aussi à rendre le processus entourant un procès plus efficace et plus équitable. Par contre, nous tenons à vous rappeler que ce changement de paradigme ne doit pas se faire au prix d'une réduction des droits des militaires.
En ce qui concerne le retrait de la détention, le projet de loi enlève à l'échelle des peines la possibilité, pour un commandant, d'imposer une peine de détention pouvant aller jusqu'à 30 jours dans un établissement de détention militaire. À première vue, une réduction de l'exposition des militaires à des conséquences pénales est souhaitable, mais il demeure que des questions importantes se posent sur les effets de ce retrait.
En retirant la détention, il pourrait être plus difficile de traiter les inconduites commises sur le théâtre des opérations. En effet, il est plus compliqué de tenir une cour martiale à l'étranger. N'est-il pas plus utile, dans certaines circonstances, de prévoir quand même une détention qui serait sévère, certes, mais de courte durée pour des situations pour lesquelles il faut agir rapidement? De notre avis, ce n'est pas la détention qui est problématique; elle a son utilité. Le réel défi est de garantir le respect des droits fondamentaux des militaires lorsqu'ils y font face.
Un autre effet de cette réforme de la voie sommaire est l'abaissement de la norme de preuve hors de tout doute raisonnable à prépondérance des probabilités. Cela semble être cohérent avec la volonté de dépénaliser le processus. Toutefois, malgré ce changement de fardeau, les militaires continueront d'être exposés à des conséquences sérieuses, comme la rétrogradation ou encore la privation des indemnités et de leur solde. Cette dernière sanction peut représenter un impact financier important pour le militaire.
Dans l'éventualité où le législateur déciderait d'abandonner le fardeau hors de tout doute raisonnable, voie que nous pensons qui devrait être privilégiée, il pourrait y avoir une suggestion mitoyenne, à l'exemple du droit disciplinaire. Cela consiste à exiger que, pour satisfaire au fardeau, il faut que la preuve soit claire et convaincante, donc entre « hors de tout doute raisonnable » et « prépondérance des probabilités ». Nous préférons quand même la voie « hors de tout doute raisonnable » tant et aussi longtemps que les militaires seront exposés à des conséquences pénales. J'y reviendrai plus loin.
Je vais maintenant parler des expressions non définies. Les expressions « manquements d'ordre militaire » et « sanctions mineures » ne sont pas définies dans le projet de loi, mais elles le seront dans la réglementation ultérieure. Cet élément soulève des inquiétudes, puisqu'il faut, selon nous, une meilleure transparence et s'assurer déjà en amont que les dispositions sont conformes à la Charte canadienne des droits et libertés, notamment. De plus, le spectre de ce que peut être une sanction mineure est très large.
Prenons, par exemple, la consigne aux quartiers ou au navire, dont la peine peut aller jusqu'à la privation de liberté s'apparentant à un emprisonnement avec sursis prévu à l'article 742.1 du Code criminel. À notre avis, il faut que les sanctions mineures soient définies dans la loi et que la consigne aux quartiers ou au navire soit considérée comme une sanction sérieuse, laquelle entraîne des protections.
Je vais maintenant traiter des protections procédurales pour les militaires. Nous réitérons qu'il est nécessaire de mieux protéger les militaires, et ce, malgré le retrait de certains attributs pénaux du système de justice militaire par voie sommaire. Même en se rapprochant d'un modèle de droit disciplinaire administratif applicable aux corps professionnels, la réforme néglige d'offrir certaines protections d'équité procédurale.
Effectivement, le projet de loi ne modifie pas le fait que ce sont les commandants qui déterminent si les militaires ont commis des manquements et qui imposent des sanctions, le cas échéant. Nous comprenons qu'en enlevant certains aspects pénaux du système actuel, le projet de loi rend moins nécessaire l'exigence d'avoir un décideur indépendant au sens de l'alinéa 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés. Mais il reste que, lorsqu'on compare ce régime au régime disciplinaire applicable aux policiers de la Sûreté du Québec ou de la Gendarmerie royale du Canada, les décideurs militaires ont moins d'indépendance. À notre avis, il faut adopter des mesures de contrepoids pour s'assurer que les commandants s'acquittent de leurs fonctions avec le plus d'impartialité possible.
Une autre situation nous semble problématique. Il s'agit du retrait de la faculté d'opter pour la cour martiale. Nous estimons que, dans la mesure où les militaires sont toujours exposés à des conséquences sérieuses pour des manquements qui restent à définir, il est souhaitable de maintenir ce droit d'option.
Aussi, le projet de loi est silencieux quant à la représentation des militaires faisant face à des allégations de manquements. Pour l'instant, seuls les avocats du Directeur du service d'avocats de la défense sont autorisés à donner des conseils juridiques et de l'information juridique — c'est le terme utilisé dans la réglementation —, mais ceux-ci doivent être de nature générale et porter sur des questions liées au procès sommaire de l'accusé, point, et faire la différence entre la cour martiale et le procès sommaire, point. Cela ne semble pas comprendre la faculté de donner des avis juridiques complets ou de les représenter. Cela nous semble problématique puisque, par comparaison, les policiers de la GRC ou de la Sûreté du Québec bénéficient soit d'une réelle aide juridique, soit d'une représentation complète.
Nous recommandons que les services juridiques offerts aux militaires soient étendus pour inclure à tout le moins l'offre d'avis juridiques complets, sans frais, en préparation de l'instance, et qu'on offre le choix d'opter pour la cour martiale ou non.
Ajoutons que le projet de loi est muet quant à la possibilité d'enregistrement des audiences et sur la façon dont les décideurs doivent motiver leurs décisions. Selon nous, les audiences sommaires doivent être enregistrées dans la mesure du possible, et par souci de transparence, d'équité et d'imputabilité, les décisions devraient être motivées par écrit.
Le projet de loi prévoit que la décision ou la sanction imposée par une autorité sommaire pourra être révisée d'office ou à la demande de la personne visée, conformément aux règlements du gouverneur en conseil. Dans ce contexte, nous nous demandons si la révision sur demande et celle d'office du régime actuel seront reprises. Exclura-t-on du champ d'application de la procédure de grief militaire les décisions des audiences sommaires et des autorités de révision, car elles sont prises aux termes du code de discipline? Selon nous, encore une fois, compte tenu des conséquences pénales auxquelles sont exposés les militaires, nous sommes d'avis qu'il faudrait prévoir un droit d'appel des décisions des audiences sommaires. Cet appel pourrait intervenir après le processus de révision et n'être possible que lorsque le militaire a subi une conséquence pénale.
Bref, compte tenu des divers éléments mentionnés qui nous semblent problématiques dans cette réforme de la voie sommaire, nous pensons qu'il est peut-être mieux de reporter celle-ci, afin de donner toute la considération nécessaire à la protection des droits des militaires.
Finalement, soulignons que plusieurs modifications visent à harmoniser la justice militaire et la justice civile, par exemple l'ajout, à l'article 16 du projet de loi, de la possibilité pour une victime de demander une ordonnance de s'abstenir de communiquer avec elle. Nous sommes très favorables à cette modification, qui permettra aux juges militaires de mieux assurer la sécurité des victimes. Par contre, nous nous questionnons sur l'utilisation du terme « victime », qui nous semble restrictif. Selon nous, cela devrait être toute « personne », comme c'est le cas dans le Code criminel.
Aussi, le projet de loi contient des modifications importantes en matière de peines. On exige notamment que, lors de la détermination de la peine, une attention particulière soit portée à la situation des contrevenants autochtones. On prévoit la possibilité qu'une peine soit purgée de façon discontinue. On prévoit aussi la possibilité d'ordonner la suspension d'une peine et, enfin, la possibilité de prononcer une absolution inconditionnelle.
Le Barreau du Québec, bien que favorable à ces modifications importantes, s'interroge d'abord sur la raison pour laquelle le législateur a limité la possibilité d'ordonner une peine discontinue pour des périodes d'emprisonnement ou de détention d'un maximum de 14 jours, alors que dans le Code criminel, ce type d'ordonnance peut être prononcé pour des peines allant jusqu'à 90 jours. Ensuite, nous nous questionnons sur le motif pour lequel une suspension peut être prononcée seulement lorsque l'incarcération ou la détention est requise, à l'inverse de ce que permet le Code criminel. Enfin, nous accueillions favorablement le pouvoir du juge militaire de prononcer des absolutions inconditionnelles, mais nous nous interrogeons sur la raison pour laquelle ce pouvoir n'a pas été étendu jusqu'à celui de prononcer des absolutions conditionnelles.
En terminant, le Barreau du Québec a noté le changement de l'objectif essentiel de la détermination de la peine, qui ne vise plus à contribuer « au respect de la loi et au maintien d'une société juste, paisible et sûre », mais simplement à maintenir la discipline, l'efficacité et le moral des Forces canadiennes. Le Barreau du Québec estime que la formulation antérieure est plus conforme à la dualité de la justice militaire, en partie similaire à la justice civile, en partie unique.
Voilà qui fait le tour des enjeux principaux que le Barreau du Québec voulait aborder avec vous, monsieur le président et membres du Comité, dans le cadre des consultation sur le projet de loi C-77. Des explications plus détaillées sur les différents enjeux que nous venons de présenter se trouvent dans le mémoire qui est sur le site Web du Barreau du Québec, en français seulement, mais vous aurez la copie bilingue à partir du 16 novembre.
Nous espérons que notre présentation a contribué à votre réflexion. Nous sommes maintenant disponibles pour répondre à vos questions.
Je vous remercie.