Mr. Chair, members of the committee, thank you for this opportunity to address you today.
I apologize for not being able to attend the previously scheduled appointment with the committee. Unfortunately, I was sick and would prefer not to go into further details of that on the record in Hansard.
Today I will testify in English. I will try to reply to your questions in English as well as in French.
There are three issues I would like to address in my testimony today: first, the need to amend the Conflict of Interest Act to codify certain provisions of the guidelines included in the document “Accountable Government: A Guide for Ministers and Ministers of State”; second, the need for changes to sanctions available to the Conflict of Interest Commissioner; and third, the need to set clear timelines for compliance with specific provisions of the act, and to make public notification when office holders have failed to meet those deadlines.
Before I address those issues, I would simply like to make members of the committee aware of the background I bring to my testimony on the review of the Conflict of Interest Act today. As the chair of the committee informed you, I am a law professor in the common law section of the University of Ottawa's Faculty of Law. I'm a member of the public law group at the Faculty of Law, and my two chief areas of research are one, public law and government; and two, ethics of the legal profession including judicial ethics. Today's subject obviously lies at the intersection of these two research interests. I've written about ethics in government, particularly concerning lawyers in government.
Prior to entering academia, I was a political staffer for three years in Ontario, between 2003 and 2006, first as senior policy adviser and then as chief of staff to the Attorney General of Ontario. As a political staffer, I was subject to certain conflict of interest provisions and the jurisdiction of the then existing conflict of interest commissioner. As chief of staff to the Attorney General, I had frequent interactions with the Office of the Integrity Commissioner of Ontario on behalf of the Attorney General, who, as a member of provincial Parliament and as a minister, was subject to provisions of the Ontario Members' Integrity Act. I believe you heard from the current Integrity Commissioner, Lynn Morrison, who I had frequent contact with during those years.
Finally, in 2009 I had the opportunity to serve as a research consultant for the Institute of Public Administration of Canada on a CIDA-funded project known as the deployment for democratic development. I worked under the supervision of former deputy minister Mary Gusella on a law reform project in Tanzania, related to conflict of interest in government. Our team analyzed conflict of interest provisions across Canada, the United States, countries in Asia and Africa, and within the UN and the OECD.
With that background, let me turn to my submissions.
First, I recommend that the act be amended to codify certain provisions of the guidelines included in the document “Accountable Government: A Guide for Ministers and Ministers of State”. Recent events have demonstrated the need to amend the act to include an express prohibition on public office holders contacting courts or quasi-judicial tribunals, seeking to promote the interests of private individuals.
Section 9 of the act prohibits public office holders from using their positions as public office holders to seek to influence a decision of another person, etc. As you know, the commissioner has interpreted this provision—rightly, in my opinion—as prohibiting public office holders from writing letters on behalf of individuals in support of applications before quasi-judicial tribunals. In one such compliance order, the commissioner cited provisions from the document “Accountable Government”. That document contains some of the most important legal, constitutional, and ethical prohibitions on ministers and ministers of state. However, it does not have the force of law. As it says, it is only a guide. I recommend that the act be amended to clearly set out, first, that all public office holders be absolutely prohibited from intervening or attempting to intervene on behalf of any person in any court proceeding, and second, that all public office holders be prohibited from intervening or attempting to intervene on behalf of any person in any quasi-judicial proceeding.
On the quasi-judicial point, I think the guidelines are extremely comprehensive, and I would simply recommend them to members of the committee for their consideration.
On interference or attempted interference with court proceedings, I feel compelled to say a few words because of some of the comments that were made in response to the recent resignation of a minister of the crown for providing a character reference to the tax court on behalf of a constituent. Under our system of government we do not have a formal separation of powers, as they do in the United States. What we do have is certainly a strict separation between the judicial branch and the other branches of government. With the exception of directing a reference to the courts, the executive or the legislative branch simply cannot direct the courts in what to do. History teaches us that when executive control over the courts happens, that is often the beginning of tyranny, as recent events in Pakistan, Zimbabwe, Egypt, and elsewhere have demonstrated.
In Canada, we are proud to have a strongly independent judiciary respected by Canadians and people across the world. It's incumbent upon us to ensure there are no encroachments on public confidence in our independent judiciary. Public office holders exercise power in trust for the public. They simply have no business attempting to intervene with the operations of the judicial branch on behalf of anyone. I don't think, as some commentators in the media have said, that this was simply an issue of no harm, no foul. It's about protecting the integrity of both the judicial branch and the executive branch, and I think it is far too important to be left to guidelines issued by the executive. This imperative of non-interference in judicial matters should be enshrined in the Conflict of Interest Act.
Second, I recommend that the act be amended to repeal the provisions related to administrative monetary penalties. I believe that the current level of $500 is simply not commensurate with the importance of the issues contained in the act. This low level risks equating conflict of interest and ethics issues to parking tickets, or perhaps to speeding tickets.
I don't favour increasing the administrative monetary penalties to a level that I think would be commensurate with the importance of these issues, which in my mind would be at least $10,000, because I fear that that would lead to greater judicialization of the act. Although I'm a lawyer and a law professor, it is not my brief today to seek further employment opportunities for our students. Instead, I believe the strongest sanctions the commissioner has at her disposal are her moral authority and the power of condemnation. I would like to see the act amended to increase the powers of the commissioner in two specific ways: first, to issue a formal reprimand against a public office holder for violation of any provision in the act; and second, to send a copy of any decision regarding a public office holder to the minister responsible, or, in the case of a minister or a parliamentary secretary, to send a copy of any decision to the Prime Minister, and require a response from the minister or the Prime Minister as to how they propose to deal with the violation within a set period of time.
Finally, I recommend that the act be amended to require the commissioner to publish the names of those who are not in compliance with various reporting provisions of the act. In her 2011-12 annual report, the commissioner reported that in the prior fiscal year, 53 out of 299 new reporting public office holders did not complete their confidential reports within the 60-day deadline. That was an increase from the previous year. The commissioner does have the power to issue administrative monetary penalties for such non-compliance, but I think is understandably hesitant to do so. I recommend that the act be amended to require every appointing body or person to notify the commissioner of an appointment of a public office holder within seven days of their appointment. I further recommend that the act be amended to require the commissioner to publish the names of those public office holders who fail to meet specific deadlines set out in the act. I would expect that the media and the opposition would be interested in such a list, and that such a list would be considered a list of shame. I would hope so.
I believe that such a process would provide a strong incentive to all public office holders to meet the deadlines set out in the act. I can tell you that's certainly my own experience as a lawyer subject to the jurisdiction of the Law Society of Upper Canada, which publishes a notice in Ontario Reports of lawyers who have delayed in paying their fees and have thus been administratively suspended. That document is distributed free each week to all of Ontario's 44,000 lawyers.
As the chief of staff to the Attorney General of Ontario, the province's highest lawyer, I had a recurring nightmare that we would forget to pay the minister's dues and we would see his name on that list. I knew that if that day were to come, it would be my last day on the job.
I suggest to you that a similar process under the Conflict of Interest Act would provide a stronger incentive for timely compliance than that which currently exists under the act.
Thank you, and I look forward to your questions.
Monsieur le président, membres du comité, je vous remercie de me donner l'occasion de m'adresser à vous aujourd'hui.
Je prie le comité de m'excuser de n'avoir pu donner suite à son invitation précédente. J'ai malheureusement été malade, mais je vais vous faire grâce des détails.
Aujourd'hui, mon témoignage sera en anglais. J'essaierai de répondre à vos questions en anglais ainsi qu'en français.
Mon témoignage d'aujourd'hui va s'articuler autour de trois recommandations principales. Premièrement, il faut modifier la Loi sur les conflits d'intérêts afin de codifier certaines dispositions des lignes directrices exposées dans le document Un gouvernement responsable: Guide du ministre et du ministre d'État. Deuxièmement, il convient de changer les sanctions que peut imposer la commissaire aux conflits d'intérêts. Troisièmement, il faut établir clairement les délais impartis pour se conformer aux différentes dispositions de la loi et faire connaître publiquement les noms des titulaires de charge publique qui n'ont pas respecté ces délais.
Avant d'aborder ces aspects, j'aimerais vous donner un aperçu du bagage d'expérience qui me permet de témoigner devant vous aujourd'hui dans le cadre de votre examen de la Loi sur les conflits d'intérêts. Comme le président du comité vient de vous le dire, je suis professeur à la section common law de la Faculté de droit de l'Université d'Ottawa. Je suis membre du groupe du droit public de notre faculté et mes recherches portent principalement sur deux domaines: le droit public et le gouvernement; et l'éthique dans la profession juridique y compris la déontologie judiciaire. J'ai notamment écrit à propos de l'éthique au sein du gouvernement, surtout pour ce qui est des avocats. Il va de soi que le sujet à l'étude aujourd'hui est relié à mes deux domaines d'expertise.
Avant mon entrée dans le milieu universitaire, j'ai été membre du personnel politique pendant trois années en Ontario, soit de 2003 à 2006. J'ai d'abord été conseiller principal en politique puis chef de cabinet pour le procureur général de l'Ontario. À ce titre, j'étais assujetti à certaines dispositions touchant les conflits d'intérêts et je relevais du commissaire aux conflits d'intérêts alors en poste. En ma qualité de chef de cabinet, j'avais des interactions fréquentes avec le Bureau du commissaire à l'intégrité de l'Ontario au nom du procureur général qui, comme tous les autres députés et ministres provinciaux, devait respecter les dispositions de la Loi sur l'intégrité des députés. Je crois d'ailleurs que vous avez reçu la commissaire à l'intégrité actuellement en fonction, Lynn Morrison, avec laquelle j'étais souvent en contact pendant ces années-là.
En 2009, j'ai eu l'occasion de travailler comme conseiller en recherche pour l'Institut d'administration publique du Canada dans le cadre d'un projet financé par l'ACDI qui s'intitulait Déploiements pour le développement démocratique. Sous la supervision de l'ancienne sous-ministre Mary Gusella, j'ai travaillé à un projet de réforme juridique en Tanzanie qui portait notamment sur les conflits d'intérêts au sein du gouvernement. Notre équipe a analysé les dispositions sur les conflits d'intérêts dans les différentes administrations canadiennes, aux États-Unis, dans des pays asiatiques et africains ainsi qu'au sein des Nations Unies et de l'OCDE.
Sur ce, j'aimerais maintenant vous parler de mes recommandations.
Premièrement, je recommande que la loi soit modifiée de manière à codifier certaines dispositions des lignes directrices incluses dans le document Un gouvernement responsable: Guide pour le ministre et le ministre d'État. Des événements récents nous ont démontré qu'il est nécessaire de modifier cette loi afin d'interdire expressément aux titulaires de charge publique de communiquer avec une cour de justice ou un tribunal quasi-judiciaire pour essayer de défendre les intérêts d'un particulier.
En vertu de l'article 9 de la loi, il est interdit à un titulaire de charge publique de se prévaloir de ses fonctions officielles pour essayer d'influencer la décision d'une autre personne. Comme vous le savez, la commissaire a considéré — à juste titre, selon moi — que cette disposition interdisait aux titulaires de charge publique d'écrire des lettres au nom de particuliers afin d'appuyer leurs revendications devant un tribunal quasi-judiciaire. Dans une ordonnance exécutoire à ce sujet, la commissaire a cité des dispositions du document Un gouvernement responsable. Ce document renferme quelques-unes des interdictions les plus importantes s'appliquant aux ministre et aux ministre d'État du point de vue juridique, constitutionnel et éthique. Il n'a cependant pas force de loi. Comme son nom l'indique, c'est seulement un guide. Je recommande donc que la loi soit modifiée de façon à indiquer clairement, tout d'abord, qu'il est absolument interdit à tout titulaire de charge publique d'intervenir ou de tenter d'intervenir au nom de qui que ce soit dans toute instance judiciaire et, deuxièmement, qu'il est interdit à tout titulaire de charge publique d'intervenir ou de tenter d'intervenir au nom de qui que ce soit dans toute procédure quasi-judiciaire.
Pour ce qui est des instances quasi judiciaires, je crois que les lignes directrices sont extrêmement détaillées, et je recommanderais simplement aux membres du comité d'en prendre connaissance.
En ce qui a trait à l'ingérence ou à la tentative d'ingérence dans les affaires juridiques, je sens la nécessité d'apporter quelques précisions en raison de certains commentaires formulés à la suite de la démission récente d'un ministre d'État qui avait fourni des références personnelles à la Cour canadienne de l'impôt au nom de l'un de ses commettants. Notre régime gouvernemental n'est pas fondé sur une séparation formelle des pouvoirs, comme c'est le cas aux États-Unis. Nous avons certes toutefois une délimitation stricte entre le pouvoir judiciaire et les autres secteurs de l'appareil gouvernemental. Exception faite des renvois aux tribunaux, le pouvoir exécutif ou législatif ne peut absolument pas dicter aux instances judiciaires ce qu'elles ont à faire. L'histoire nous a démontré qu'une telle prise de contrôle du pouvoir exécutif sur les tribunaux est souvent à l'origine d'un régime tyrannique comme en font foi les événements récents au Pakistan, au Zimbabwe, en Égypte et ailleurs.
Au Canada, nous tirons fierté de notre appareil judiciaire résolument indépendant qui s'est gagné le respect des Canadiens et des citoyens de toute la planète. Il nous incombe donc de veiller à ne pas miner cette confiance de la population à l'égard de nos instances judiciaires indépendantes. Les titulaires de charge publique exercent les pouvoirs que la population leur a confiés. Il va de soi qu'ils ne devraient aucunement s'ingérer dans le fonctionnement de l'appareil judiciaire pour le compte de qui que ce soit. Contrairement à ce qu'ont dit certains journalistes, je ne pense pas que l'on puisse affirmer qu'il n'y a pas vraiment de problème, car cela ne fait de tort à personne. Il s'agit ici de protéger l'intégrité du pouvoir judiciaire, mais aussi du pouvoir exécutif. J'estime que c'est un objectif beaucoup trop important pour que l'on s'en remette uniquement à des lignes directrices émises par le pouvoir exécutif. Cette interdiction absolue de s'ingérer dans les affaires judiciaires devrait être enchâssée dans la Loi sur les conflits d'intérêts.
Deuxièmement, je recommande que l'on supprime les dispositions de la loi traitant des sanctions pécuniaires administratives. Je crois que le montant actuel de 500 $ est tout à fait insuffisant compte tenu de l'importance des agissements visés par la loi. Avec des sanctions aussi faibles, on risque d'envoyer le message que les conflits d'intérêts et les comportements contraires à l'éthique ne sont pas plus graves qu'un stationnement en zone interdite, ou disons plutôt qu'un excès de vitesse.
Je ne préconise pas une majoration des sanctions pécuniaires administratives à un niveau qui serait davantage à la mesure des infractions visées, et que je fixerais pour ma part à au moins 10 000 $, car je craindrais que cela mène à une judiciarisation accrue de la loi. Bien que je sois moi-même avocat et professeur de droit, je ne suis pas ici aujourd'hui pour chercher de nouveaux débouchés d'emploi pour nos étudiants. J'estime plutôt que les sanctions les plus sévères à la disposition de la commissaire découlent de son autorité morale et de son pouvoir de condamner les contrevenants. J'aimerais donc que la loi soit modifiée de manière à accroître les pouvoirs de la commissaire sous deux aspects distincts. Premièrement, elle devrait pouvoir servir une réprimande formelle à un titulaire de charge publique qui enfreint une disposition de la loi. Deuxièmement, elle devrait être autorisée à transmettre copie de toute décision prise concernant un titulaire de charge publique au ministre responsable ou, dans le cas où c'est un ministre ou un secrétaire parlementaire qui est en cause, au premier ministre, en exigeant que le ministre ou le premier ministre lui réponde quant aux mesures que l'on entend prendre dans un délai prescrit pour donner suite à l'infraction commise.
Enfin, je recommande que la loi soit modifiée de façon à obliger la commissaire à rendre publics les noms de ceux qui ne se sont pas conformés aux différentes dispositions de la loi touchant la présentation de rapports. Dans son rapport annuel de 2011-2012, la commissaire a indiqué qu'au cours de l'exercice précédent, 53 des 299 nouveaux titulaires de charge publique principaux n'avaient pas soumis leurs rapports confidentiels dans le délai de 60 jours qui est prévu. C'était encore plus que lors de l'exercice précédent. La commissaire a le pouvoir d'imposer des sanctions pécuniaires administratives en pareil cas, mais elle hésite à le faire, comme on peut bien le comprendre. La loi devrait donc être modifiée de manière à obliger toute instance ou personne procédant à la nomination d'un titulaire de charge publique d'en aviser la commissaire dans un délai de sept jours. Je recommande en outre que l'on modifie la loi pour obliger la commissaire à rendre publics les noms de ces titulaires de charge publique qui ne se conforment pas aux délais prévus dans la loi. Je crois bien que les médias et les députés de l'opposition s'intéresseraient vivement à une telle liste de la honte. C'est du moins ce que j'espérerais.
Je crois qu'un processus semblable inciterait fortement tous les titulaires de charge publique à respecter les délais fixés par la loi. À ce titre, je peux certes vous parler de ma propre expérience en tant qu'avocat relevant du Barreau du Haut-Canada, lequel publie dans la revue Ontario Reports une liste des avocats sous le coup d'une suspension administrative pour ne pas avoir acquitté leurs droits d'exercice dans les délais impartis. Cette revue est distribuée gratuitement chaque semaine aux 44 000 avocats ontariens.
Lorsque j'étais chef de cabinet du procureur général de l'Ontario, l'avocat le plus important de la province, il y a un cauchemar qui me hantait sans cesse. J'oubliais de payer les droits du ministre et son nom figurait sur la liste. Je savais que si ce rêve devait se concrétiser, j'allais me retrouver sans emploi.
L'intégration d'une mesure similaire dans la Loi sur les conflits d'intérêts inciterait sans doute davantage les titulaires de charge publique à se conformer aux dispositions dans les délais prévus.
Je vous remercie et je me ferai un plaisir de répondre à vos questions.