Thank you, Mr. Chair, and thank you, committee members.
I address my remarks today to two audiences: first to you, the members of this special committee; and second, to the historical record.
Let me say that I appreciate the opportunity to bring before this committee the views of the John Howard Society of Canada. You will know that we are a non-profit charitable society governed by volunteers committed to effective, just, and humane responses to the causes and consequences of crime.
Our 65 front-line offices deliver evidence-based programs and services intended to ensure the safe and effective reintegration of prisoners at the end of their sentences. We also deliver numerous services to young persons to divert them from the criminal justice machinery.
We subscribe to the view that crime is a community issue and that an intelligent response ought to involve the community. So thank you, committee members, on behalf of our front line, our volunteers, and our boards of directors for the chance to bring our message to you.
My second audience is the future. I suffer no illusions that I will be able to alter the course of the government’s crime agenda, whose legislative components contradict evidence, logic, effectiveness, history, and humanity. The government has repeatedly signalled that its crime agenda will not be influenced by evidence of what does and does not actually reduce crime and create safer communities. So if we can’t persuade on the evidence of effectiveness, justice, or humanity, we will speak to future historians, criminologists, and parliamentarians to show them that we were dissenting voices when the government’s crime agenda was being deliberated.
A little context is in order. Prisons are dumping grounds for Canada’s mentally ill. It was not supposed to be this way when, in the 1970s and 1980s, the provinces closed their mental hospitals and transferred care to the communities. As is now understood, the resources for community-based care never appeared, and as increasing numbers of people went off their meds or fell through the cracks created by cutbacks to provincial social services, a larger number of them have been criminalized and ended up in federal custody. The federal prison system is the only component of the state apparatus that cannot say “Sorry, we’re full”, so today we face a crisis of mental illness and substance abuse in our federal prisons.
Simultaneously, governments have been pursuing a utopian experiment in social engineering called “drug prohibition”. This policy transforms a public health issue—that is, drug abuse and addiction—into a criminal justice matter and has the effect of filling prisons with people who need medical attention, psychiatric care, and substance abuse treatment.
The government has recommitted to this madness with the national anti-drug strategy. Ignoring the experience and evidence from the United States, the national anti-drug strategy adds, for the first time, mandatory sentences for drug crimes. The historical experience of the United States illustrates that “getting tough” on drug offenders simply stuffs prisons and jails with low-level users, many of whom show clear evidence of mental illness that, in most cases, preceded the onset of their substance abuse problems.
Drug prohibition has had other consequences too. It has produced a hardened cohort of violent young men schooled in ruthless gang violence over drug profits, and this is what has given rise to CSC’s changing offender population.
These young men are not necessarily mentally ill—though many of them do suffer the effects of prolonged drug abuse—but they create legitimate management problems for Correctional Service Canada. And prisons have become, in the words of one aboriginal gang member, “gladiator schools” for young men as they cycle in and out of the criminal justice system.
So our federal prisons have become gladiator schools where we train young men in the art of extreme violence or warehouse mentally ill people. All of this was foreseeable by anyone who cared to examine the historical experience of alcohol prohibition, but since we refuse to learn from history we are condemned to repeat it.
That brings us to the present. I call on the federal government to engage the Mental Health Commission of Canada in the development of a national strategy that would achieve collaboration and coordination among federal-provincial-territorial criminal justice, correctional, and mental health systems to, one, promote the seamless and cost-effective delivery of services to offenders with identifiable mental disorders; and two, to initiate innovative community-based service delivery models for these offenders and focus resources in particular on those mentally disordered offenders with co-occurring substance abuse problems who are living in disadvantaged social circumstances, a population that poses the greatest challenges for effective service delivery and social reintegration.
A national strategy to address mental health in the correctional system must grapple with the reality that the great majority of persons in the correctional system suffer from concurrent disorders. They have a mental health condition as well as a substance abuse disorder, which means that both conditions have to be treated simultaneously.
If the government achieves its objectives, estimates are that the current population will grow by as many as 3,000 new beds for men, and as many as 300 for women. These are conservative estimates, because so far no one has made public the anticipated costs and consequences of the crime agenda. But we can make some general projections based on the American experience.
Number one, crowding increases tension among inmates. Among the first noticeable effects of crowding is elevated blood pressure, both systolic and diastolic. Elevated blood pressure is a gateway to metabolic syndromes, including diabetes and heart disease. So the first obvious effect will be to create the conditions for chronic health conditions downstream.
The second immediate effect is that crowding elevates the incidence of viral and bacterial transmission between inmates, so crowded prisons are sicker prisons. Crowded prisons are also less habitable environments, because malodorous air pollutants heighten negative psychological effects and cause behavioural disturbances and depressive symptoms.
Currently, the federal system is running at about 10% double bunking. No one, to my knowledge, has assessed the population health burden of the crime bills once they come into force, but it would be prudent to assume that our prisons, which are already incubators of HIV and hepatitis C, will begin to breed numerous other infectious diseases as they fill up.
To my knowledge, no one has assessed the consequences of this elevated level of infectious conditions for labour requirements across the federal system. People have to work in these places too.
Number two, tension increases stress levels among inmates and staff. As tension increases, staff feel less safe and limit their personal contact with inmates. They adopt a more cautious posture and keep a greater distance from inmates on the ranges. This contributes to increased tension, because it creates a self-escalating cycle as staff and inmates perceive elevated anxiety in each other’s non-verbal behaviour. Disputes that might have been resolved with conversation take on a combative quality, and staff—in order to protect themselves—wear heavier apparel, such as stab-resistant vests.
Behaviour symptomatic of mental illness is sometimes treated in prison as a disciplinary rather than medical problem. This cycle rapidly degrades the quality of work for staff and guards, which is an outcome that this committee should examine closely, because among other problems, it will eventually drive good correctional officers out of the profession. As CSC will admit, they already have problems attracting and retaining staff. Rapid growth in the rate of incarceration can only exacerbate this problem.
Number three, as stress levels rise, we can expect to see more incidents of self-harm and suicide attempts. As Alison Liebling has written, prisoner suicide is not exclusively or predominantly a psychiatric problem. There are multiple psychological pathways to suicide in prison, one of which is the social isolation that accompanies the management of a rapidly growing population. Furthermore, there are at least three identifiably different kinds of prison suicides in the literature: life-sentence prisoners, the psychiatrically ill, and the poor copers. These latter are generally younger and non-violent, which is exactly the population that will be caught up in this new binge.
Liebling claims that women far outnumber men in terms of incidence of self-injury per head of population, up to as many as 1.5 incidents per week per woman, and that 20 or 30 incidents of cutting during one sentence is not unusual among women prisoners.
Fourth, elevated stress correlates with population management problems. As populations become harder to manage and control, staff turn to segregation and other forms of offender control. Invariably, these fall disproportionately on those least able to cope with the pace of change and who act out of desperation and frustration. Again symptoms of mental disorder manifest as behavioural misconduct, which are disruptive to the good order of the institution, and mentally ill persons find themselves singled out for special, usually harsher treatment, but also for the hostile attention of other inmates.
So crowding turns into elevated stress, which turns into heightened tension, which manifests as violence.
I'm going to conclude now.
If the government is committed to growing Canada’s rate of incarceration, it will impose great costs on the correctional system in the short term--costs that will be felt in the safe management of the population, in staff and inmate stress levels, and in the overall incidence of violence. The service will have to fill many vacancies in its therapeutic complement—social workers, psychologists, and substance abuse specialists—if it wants to prevent the worst effects of overcrowding upon inmates with concurrent disorders. As the correctional investigator told you, “...many institutions are currently not staffed, funded or equipped to deal adequately with the needs of mentally disordered offenders…. Interdisciplinary mental health teams are supposed to be on-site, but in many facilities these teams exist in name only.”
The last point is that we could be heading into a very difficult time for the service. It is urgent that the government grow the service’s capacity to address these issues with the same alacrity as it seeks to grow the rate of incarceration.
Thank you for your time and attention to this urgent matter.
Merci, monsieur le président. Merci, mesdames et messieurs les membres du comité.
Je présente mes commentaires à deux auditoires aujourd'hui: d'abord à vous, les membres du comité spécial, et ensuite aux historiens du futur.
Je vous dirai d'abord que je suis content d'avoir l'occasion de présenter au comité les opinions de la Société John Howard du Canada. Vous savez que nous sommes un organisme de bienfaisance sans but lucratif gouverné par des bénévoles qui s'engagent à promouvoir des réactions justes et humaines aux causes et aux conséquences du crime.
Nos 65 agents de première ligne offrent des programmes et des services fondés sur les preuves qui ont pour but d'assurer la réinsertion sûre et efficace des détenus à la fin de leurs peines. Nous offrons aussi de nombreux services aux jeunes pour les détourner des rouages de la justice pénale.
Nous souscrivons au principe selon lequel le crime est un problème communautaire et qu'une réaction intelligente devrait faire participer la collectivité. Au nom de nos agents de première ligne, de nos bénévoles et de nos conseils d'administration, nous vous remercions donc, vous les membres du comité, de nous donner la chance de vous apporter notre message.
Mon second auditoire, ce sont les gens de l'avenir. Je ne me fais pas d'illusions sur mes chances de modifier le programme du gouvernement en matière de lutte contre la criminalité, dont les composantes législatives contredisent les preuves, la logique et les principes de l'efficacité, de la justice et de la compassion. Le gouvernement a répété que son programme en matière de lutte contre la criminalité ne sera pas influencé par les preuves de ce qui réduit ou ne réduit pas la criminalité et de ce qui crée ou ne crée pas des collectivités plus sûres. Donc, si nous ne pouvons le persuader en nous appuyant sur les preuves de l'efficacité et sur les principes de la justice et de la compassion, nous parlerons aux historiens, aux criminologues et aux parlementaires du futur pour leur montrer que des objections ont été soulevées quand a été débattu le programme du gouvernement en matière de lutte contre la criminalité.
Il convient de préciser un peu le contexte. Les prisons sont le dépotoir où l'on jette les malades mentaux du Canada. Il ne devait pas en être ainsi lorsque, dans les années 70 et 80, les provinces ont fermé leurs hôpitaux psychiatriques et ont transféré les soins aux collectivités. Comme on le sait maintenant, les ressources destinées aux soins communautaires ne se sont jamais matérialisées et, à mesure que de plus en plus de gens ont cessé de prendre leurs médicaments ou ont été victimes des lacunes créées par les restrictions budgétaires dans les services sociaux provinciaux, beaucoup d'entre eux ont été criminalisés et ont fini dans les prisons fédérales. Le système carcéral fédéral est la seule structure de l'État qui ne peut pas dire « Désolé, toutes les places sont prises. » De sorte qu'aujourd'hui, nous sommes confrontés à une crise de la santé mentale et de la toxicomanie dans nos prisons fédérales.
Parallèlement, les gouvernements ont poursuivi une expérience utopiste d'ingénierie sociale appelée « la prohibition des drogues ». Cette politique transforme un problème de santé publique, l'usage des drogues et la toxicomanie, en un problème de justice criminelle et a pour effet de remplir les prisons de gens qui ont besoin de soins médicaux psychiatriques et de traitement de désintoxication.
Le gouvernement a renouvelé son engagement à poursuivre cette folie avec la Stratégie nationale antidrogue. Au mépris de l'expérience américaine et des preuves qui en ont été tirées, la Stratégie nationale antidrogue ajoute, pour la première fois, des peines obligatoires pour les crimes liés à la drogue. L'expérience américaine montre que la stratégie consistant à « sévir » contre les auteurs de délits liés à la drogue ne fait que remplir les prisons et les pénitenciers de petits utilisateurs dont beaucoup présentent manifestement des signes de maladie mentale qui, dans la plupart des cas, existait avant le début de leurs problèmes de toxicomanie.
La prohibition des drogues a eu aussi d'autres conséquences. Elle a produit une cohorte endurcie de jeunes hommes violents formés dans la brutalité impitoyable des bandes, qui se disputent les profits de la drogue, et c'est ce qui a créé le « profil changeant des délinquants » du SCC.
Bien que beaucoup d'entre eux souffrent des effets de l'utilisation prolongée des drogues, ces jeunes hommes n'ont pas tous une maladie mentale, mais ils créent de réels problèmes de gestion pour le Service correctionnel du Canada. Et les prisons sont devenues, comme l'a dit un Autochtone membre d'une bande, des « écoles de gladiateurs » pour les jeunes hommes qui séjournent périodiquement dans le système de la justice pénale.
Nos prisons fédérales sont donc devenues des écoles de gladiateurs où nous formons des jeunes hommes à l'art de la violence extrême et entreposons des malades mentaux. Tout cela était prévisible pour quiconque s'est soucié d'examiner l'expérience passée de la prohibition de l'alcool, mais comme nous refusons d'apprendre de l'histoire, nous sommes condamnés à toujours refaire les mêmes erreurs.
Et ceci nous amène au présent. J'exhorte le gouvernement fédéral à faire participer la Commission de la santé mentale du Canada à l'élaboration d'une stratégie nationale qui permettrait de réaliser une collaboration et une coordination entre la justice pénale fédérale/provinciale/territoriale, les systèmes correctionnels et de santé mentale pour, premièrement, promouvoir une offre harmonisée et rentable des services aux délinquants qui présentent des maladies mentales identifiables et, deuxièmement, appliquer des modèles novateurs de prestation communautaire des services pour ces délinquants et concentrer les ressources en particulier sur les délinquants atteints de troubles mentaux qui ont aussi des problèmes de toxicomanie et vivent dans des circonstances sociales désavantageuses, la population qui présente les plus grandes difficultés en matière de prestation de services et de réintégration sociale.
Une stratégie nationale permettant de s'attaquer aux problèmes de santé mentale dans le système correctionnel doit tenir compte du fait que la grande majorité des détenus du système correctionnel souffrent de troubles concomitants: ils ont un problème de santé mentale et un problème de toxicomanie, ce qui signifie que les deux problèmes doivent être traités simultanément.
Si le gouvernement atteint ses objectifs, on estime que la population actuelle pourrait augmenter de 3 000 lits pour les hommes et de 300 pour les femmes. Ce sont là des estimations prudentes car, jusqu'à présent, personne n'a rendu publics les coûts et les conséquences prévus du programme de lutte contre la criminalité. Mais nous pouvons faire certaines prévisions générales en nous fondant sur l'expérience américaine.
Tout d'abord, le surpeuplement accroît les tensions entre les détenus. Parmi les premiers effets notables du surpeuplement, il y a une élévation de la tension artérielle, tant systolique que diastolique. L'élévation de la tension artérielle ouvre la voie à des syndromes métaboliques, y compris le diabète et les maladies cardiovasculaires. Le premier effet évident sera donc de créer des conditions qui favoriseront l'apparition de problèmes de santé chroniques plus tard.
Le second effet immédiat, c'est que le surpeuplement augmente l'incidence de la transmission d'infections virales et bactériennes entre les détenus. Les détenus des prisons surpeuplées sont donc plus malades que les autres. Le surpeuplement rend aussi les prisons moins habitables parce que les polluants atmosphériques malodorants accentuent l'effet psychologique négatif et entraînent des perturbations du comportement et des symptômes de dépression.
À l'heure actuelle, le système fédéral a déjà un taux d'occupation double de 10 p. 100. Personne, à ma connaissance, n'a évalué le fardeau pour la santé de la population que représenteront les projets de loi sur la criminalité lorsqu'ils entreront en vigueur mais il est prudent de présumer que dans nos prisons — qui sont déjà des incubateurs pour le VIH et l'hépatite C — commenceront à pulluler de nombreuses autres maladies infectieuses lorsqu'elles se rempliront.
À ma connaissance, personne n'a évalué les conséquences de cette élévation de la prévalence des maladies infectieuses en termes de besoins de main-d'oeuvre dans le système fédéral. Il y a aussi des gens qui doivent travailler dans les prisons.
En deuxième lieu, il faut noter que la tension accroît le niveau de stress chez les détenus et le personnel. À mesure que la tension s'accroît, les membres du personnel se sentent de moins en moins en sécurité et limitent leurs contacts personnels avec les détenus. Ils adoptent une attitude plus prudente et gardent davantage leurs distances avec les détenus dans les rangées. Ceci contribue à accroître la tension en créant un cycle qui s'amplifie lui-même et dans lequel les membres du personnel et les détenus perçoivent un degré d'anxiété élevé dans le comportement non verbal les uns des autres. Les différends qui auraient pu être résolus par la conversation revêtent un caractère d'affrontement et les membres du personnel, pour se protéger, portent des vêtements plus lourds comme des vestes à l'épreuve des coups de couteau.
Le comportement symptomatique de la maladie mentale est parfois traité en prison comme un problème de discipline, plutôt qu'en tant que problème médical. Ce cycle dégrade rapidement la qualité du milieu de travail pour le personnel et les gardiens, un résultat que le comité devrait examiner attentivement parce que ce problème et d'autres finiront par inciter de bons agents des services correctionnels à quitter la profession. Comme le SCC le reconnaît, il a déjà du mal à attirer et à retenir du personnel. La croissance rapide du taux d'incarcération ne peut qu'aggraver ce problème.
Troisièmement, l'augmentation des niveaux de stress s'accompagne d'une hausse des tentatives d'automutilation et de suicide. Comme Alison Liebling l'a écrit, le suicide chez les détenus n'est pas exclusivement ou principalement un problème psychiatrique. Plusieurs voies psychologiques peuvent mener au suicide en prison et l'une d'elles est l'isolement social qui accompagne la gestion d'une population en croissance rapide. De plus, il y a au moins trois types différents de suicide en prison mentionnés dans les publications: les détenus condamnés à la prison à vie, les détenus atteints de troubles psychiatriques et ceux qui supportent mal la prison. Ces derniers sont généralement les plus jeunes et sont non violents. Ils correspondent exactement à la population qui sera visée par les nouvelles règles.
Liebling soutient que les femmes sont beaucoup plus nombreuses que les hommes en termes de blessures auto-infligées par détenu (jusqu'à 1,5 incident par semaine) et qu'il n'est pas rare chez les femmes en prison qu'il y ait de 20 à 30 incidents de « coupure » au cours de leur peine.
Quatrièmement, l'élévation du stress s'accompagne de problèmes de gestion de la population. À mesure que les populations deviennent plus difficiles à gérer et à contrôler, le personnel se tourne vers la ségrégation et d'autres formes de contrôle des délinquants, et celles-ci sont toujours infligées de façon disproportionnée à ceux qui sont le moins capables de s'adapter au rythme du changement et qui agissent mus par le désespoir et la frustration. Ici encore, les symptômes des troubles mentaux se manifestent sous forme de mauvaises conduites qui perturbent l'ordre dans l'établissement. Les personnes qui ont une maladie mentale se voient infliger des traitements particuliers et habituellement plus durs que ceux qu'on impose aux autres.
Le surpeuplement entraîne donc une élévation du degré de stress qui se transforme en hausse de la tension qui se manifeste sous forme de violence.
Je vais maintenant conclure.
Si le gouvernement est déterminé à accroître le taux d'incarcération au Canada, il imposera à court terme des coûts importants au Service correctionnel — des coûts qui se manifesteront dans la gestion sécuritaire de la population, dans les niveaux de stress du personnel et des détenus et dans l'incidence de la violence dans son ensemble. Le service devra combler beaucoup de postes vacants dans son personnel thérapeutique — travailleurs sociaux, psychologues et spécialistes de la toxicomanie — s'il veut éviter les pires effets de la surpopulation sur les détenus qui ont des troubles concomitants. Comme le responsable de l'enquête sur les services correctionnels vous l'a dit, « nombre d'établissements ne disposent pas du personnel, du financement ou de l'équipement nécessaires pour répondre de façon appropriée aux besoins des délinquants souffrant de troubles mentaux... Les équipes interdisciplinaires de professionnels de la santé mentale doivent être sur place, mais dans certains établissements, elles n'existent que de nom seulement. »
Je vous dirais en terminant qu'il se peut que nous nous dirigions vers une période très difficile pour le Service. Il faut de toute urgence que le gouvernement augmente la capacité du Service pour remédier à ces problèmes avec la diligence qu'il met à chercher à accroître le taux d'incarcération.
Je vous remercie du temps et de l'attention que vous avez consacrés à cette question urgente.