FINA Committee Report

The Standing Committee on Finance has the honour to present its

Le Comité permanent des finances a l'honneur de présenter son

EIGHTH REPORT

HUITIÈME RAPPORT

In accordance with its mandate under Standing Order 108(2), your Committee has studied a Natural Disaster Reduction Plan and agreed on Wednesday, May 31, 2000, to make the following report:

Conformément au mandat que lui confère l'article 108(2) du Règlement, votre Comité a étudié le Plan de réduction des effets des catastrophes naturelles et a convenu le mercredi 31 mai 2000, de rapporter ce qui suit :

PREVENTION TODAY… SAVINGS TOMORROW

PRÉVENIR AUJOUR'HUI… POUR ÉCONOMISER DEMAIN

During the past three years, the House of Commons Standing Committee on Finance has been concerned with improving the standard of living of Canadians through sound public policy that manages our resources efficiently and enhances our productivity. Today we face a growing exposure to losses from natural disasters. Over the past three years, we have conveyed that concern in our Pre-Budget Consultations Reports.

Depuis trois ans, le Comité permanent des finances de la Chambre des communes s’attache à améliorer le niveau de vie des Canadiens grâce à une judicieuse politique gouvernementale axée sur une gestion efficace de nos ressources et l’amélioration de notre productivité. Aujourd’hui, nous sommes plus que jamais exposés aux risques de catastrophes naturelles. Ces trois dernières années, nous avons fait état de cette préoccupation dans nos rapports sur les consultations prébudgétaires.

Over the past two decades, disaster-recovery payments in this country have been doubling every five to 10 years. This report highlights findings from consultations with expert witnesses and sets out the Committee’s recommendations for addressing this important challenge.

Au cours des deux dernières décennies, les paiements au titre des secours aux sinistrés dans notre pays ont doublé tous les cinq à dix ans. Le présent rapport met en lumière les résultats de consultations avec des témoins experts et expose les recommandations du Comité pour relever cet important défi.

Over the last four years, Canadians have been hit with three very costly and disruptive natural disasters: flooding in the Saguenay in 1996, flood damage in the Red River Valley in 1997, and a devastating Ice Storm in January of 1998 affecting Eastern Ontario, Quebec and parts of New Brunswick and Nova Scotia. Over 4 million Canadians have been directly affected by severe weather over this period. During those four years, governments in Canada spent an average of $500 million a year to repair damages caused by extreme weather, with most of this coming from the federal government. The property and casualty insurance industry paid out over $200 million in claims as a result of the Saguenay flooding and over $1.7 billion as a result of the ice storm. Furthermore, these losses pale in comparison to even larger losses that could lie ahead. Vancouver, for example, is located in a region subject to significant seismic activity. A major earthquake would cause damages in the neighbourhood of tens of billions of dollars.

Au cours des quatre dernières années, trois grandes catastrophes naturelles très coûteuses ont frappé les Canadiens -- les inondations au Saguenay en 1996, les dommages causés par les inondations dans la vallée de la rivière Rouge en 1997 et la tempête de verglas qui a dévasté l’est de l’Ontario, le Québec et certaines régions du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle-Écosse en janvier 1998. Plus de 4 millions de Canadiens ont été directement touchés par des phénomènes météorologiques violents pendant cette période. Durant ces quatre années, les gouvernements du Canada ont dépensé en moyenne 500 millions de dollars annuellement pour réparer les dommages causés par le mauvais temps, la plus grande partie de l’argent venant du gouvernement fédéral. L’industrie des assurances de biens et contre les risques divers a versé plus de 200 millions de dollars en indemnités pour les inondations du Saguenay et plus de 1,7 milliard de dollars à la suite de la tempête de verglas. Qui plus est, ces sinistres ne souffrent pas la comparaison avec les sinistres encore plus graves qui pourraient frapper. Vancouver, par exemple, se trouve dans une région soumise à une importante activité sismique. Un grand tremblement de terre entraînerait des dommages de l’ordre de dizaines de milliards de dollars.

According to Global Change Strategies International, this experience of increasing climate-related disaster losses is not confined to Canada. Worldwide, since 1960, the number of large climate-related losses – i.e. losses causing damage equal to more than 1% of a country’s GDP -- has increased 4 to 6 times.

Selon Global Change Strategies International, cette expérience des sinistres de plus en plus nombreux attribuables au climat ne se limite pas au Canada. À l’échelle mondiale, depuis 1960, le nombre des événements catastrophiques associés au climat – qui ont occasionné des dommages équivalents à plus de 1 p. 100 du PIB – a augmenté de 4 à 6 fois.

The United Nations named the 1990s the International Decade for Natural Disaster Reduction. The associated international and cross-sectoral collaboration has come to a general agreement on three reasons for these increasing losses, both in Canada and around the world:

Les Nations Unies ont baptisé les années 90 Décennie internationale de la prévention des catastrophes naturelles. Un consensus se dégage de la collaboration internationale et intersectorielle sur trois des raisons qui expliqueraient la multiplication de ces sinistres, tant au Canada qu’ailleurs dans le monde :

• Growing populations in vulnerable regions such as coastal areas, flood plains, steep slopes and earthquake zones;

Projections for Canada indicate that climate change will have a host of devastating impacts across the country including: more frequent short-period heavy rainfalls, causing flash flooding; fewer but more severe winter snow and ice storms; more frequent droughts in mid-continental areas from Lake Superior to the interior of B.C.; and rising sea levels, causing more frequent flooding and erosion on the East and West Coasts. These impacts of climate change, together with growing populations in vulnerable areas and aging infrastructure, will place a growing number of Canadians at risk, and increase demands for disaster financial assistance.

Les prévisions pour le Canada indiquent que les changements climatiques auront une foule d’effets dévastateurs dans l’ensemble du pays, y compris : de fortes pluies de courte durée plus fréquentes causant des crues soudaines; des tempêtes d’hiver et de verglas moins nombreuses, mais plus violentes; des sécheresses plus fréquentes au centre du continent, du lac Supérieur à l’intérieur de la Colombie-Britannique; et des élévations du niveau de la mer, d’où plus d’inondations et de risques d’érosion sur les côtes est et ouest. Ces répercussions des changements climatiques associées aux accroissements de population dans les zones vulnérables et au vieillissement de l’infrastructure menaceront un plus grand nombre de Canadiens et feront augmenter les demandes d’aide financière en cas de catastrophe.

This growing financial liability, to say nothing of the threat to human lives, can be substantially reduced if Canada invests in ways to reduce the vulnerability of communities to nature’s hazards. Investing in critical infrastructure can have a dramatic effect in protecting communities from natural disasters. There are a variety of these investments which, based on our current knowledge, can easily be justified on the grounds that they provide a large, positive rate of return in terms of damages avoided. As the federal government provides financial and disaster relief in the event of a natural disaster, it has a strong incentive to invest in such preventative measures.

Le Canada pourra réduire ce passif financier croissant, sans oublier les pertes de vies humaines, en investissant dans des moyens de réduire la vulnérabilité des collectivités aux caprices de la nature. L’investissement dans l’infrastructure critique peut avoir un effet considérable sur la protection des collectivités contre les catastrophes naturelles. Il existe divers types d’investissement qui, d’après nos connaissances actuelles, peuvent facilement se justifier du fait qu’ils comportent un taux de rendement fort intéressant exprimé en fonction de la prévention des dommages. Étant donné que le gouvernement fédéral fournit une aide financière en cas de catastrophe naturelle, il a tout intérêt à investir dans de telles mesures préventives.

In communities across Canada, we need to build projects large and small that can reduce our vulnerability to the ravages of floods, tornadoes, hurricanes, and earthquakes. These investments in loss-reducing infrastructure will save taxpayers’ money and lives. They will reduce the amounts governments, households and businesses must spend as a result of natural disasters.

Nous devons mettre en œuvre dans toutes les collectivités du Canada de petits et grands projets susceptibles de réduire notre vulnérabilité aux ravages des inondations, des tornades, des ouragans et des tremblements de terre. Ces investissements dans une infrastructure axée sur la réduction des sinistres épargneront de l’argent aux contribuables et sauveront des vies. Ils réduiront les sommes que les gouvernements, les ménages et les entreprises doivent dépenser par suite des catastrophes naturelles.

According to the Insurance Bureau of Canada, we have responded well as a country – better than most in fact – in rebuilding communities and Canadians’ lives after disaster strikes. We also often send in experts after the fact to diagnose the factors contributing to the disaster.

D’après le Bureau d’assurance du Canada, nous avons bien réagi comme pays – mieux que la plupart en réalité – lorsqu’il a fallu rebâtir des collectivités et la vie de Canadiens après que le malheur eut frappé. Il nous arrive souvent aussi d’envoyer des experts constater les dégâts d’un désastre pour en déterminer les causes.

Emergency Preparedness Canada officials suggest that around the world, comprehensive emergency-management policies address four areas of activity: mitigation, preparedness, response and recovery. Mitigation refers to prevention – actions to reduce the probability of a risk occurring, or to limit its effects. Preparedness involves developing procedures and plans that would be followed during an emergency. Response includes actions taken immediately after an emergency occurs. Finally, recovery includes actions intended to provide critical services or support to the efforts of individuals and groups to repair and restore communities after an emergency. Emergency legislation and programs in Canada deal primarily with preparedness and response, both federally and provincially. As a result, Canada has developed high-quality services in these areas, and attracted some international renown for its work in these fields.

De l’avis des représentants de Protection civile Canada, partout dans le monde, les politiques globales de gestion des mesures d’urgence englobent quatre domaines d’activité : l’atténuation des effets, la protection civile, l’intervention et le rétablissement. L’atténuation des effets vise la prévention – c’est-à-dire la prise de mesures pour réduire les probabilités d’un risque, ou limiter ses effets. La protection civile comporte l’élaboration de plans et d’une marche à suivre en cas d’urgence. L’intervention inclut les mesures prises tout de suite après qu’une urgence s’est produite. Enfin, le rétablissement englobe les mesures destinées à fournir les services essentiels ou à appuyer les efforts de particuliers et de groupes pour remettre les collectivités sur pied après une urgence. Au Canada, les lois et programmes d’urgence concernent principalement la protection civile et l’intervention, à l’échelle fédérale et provinciale. Par conséquent, le Canada s’est doté de services de haute qualité dans ces domaines et s’est en quelque sorte taillé une réputation internationale.

In comparing Canada’s approach to other developed countries, however, the missing link in the chain is very clear. We do not have a proactive and coordinated approach to loss prevention, or risk reduction. According to the Chair of the Canadian National Committee for the United Nations Decade on Natural Disaster Reduction, there is a consensus that prevention of loss, or loss mitigation, is the key to disaster reduction and stemming the growth in disaster relief payments. This is true domestically as well as internationally.

Lorsque l’on compare l’approche du Canada à celle d’autres pays développés, le maillon qui manque à la chaîne apparaît toutefois très clairement. Nous n’avons pas d’approche proactive et coordonnée de la prévention des sinistres, ou de la réduction des risques. Selon le président du Comité national canadien pour la Décennie internationale de la prévention des catastrophes naturelles des Nations Unies, le consensus veut que la prévention des sinistres, ou l’atténuation des effets, soit la clé de la réduction des catastrophes naturelles et de l’endiguement de l’augmentation des coûts des secours d’urgence. Cela est vrai à l’échelle nationale et internationale.

Humanitarian aid is, of course, vital in natural disaster situations. But it could be fruitless if mitigative actions are not taken during the re-building period, when it is appropriate to do so. Indeed, it would often be the case that such initiatives, incorporated within a rebuilding program, would be more effective and less costly than would be otherwise the case. Policies to include disaster prevention in the requirements for sustainable development are under development at the World Bank and are coming into place in a number of developing countries. The same principle is found in emergency response programs in many developed countries. The Federal Emergency Management Agency in the United States, for example, now devotes the equivalent of 15% of their very large disaster response payouts to loss prevention measures, including moving people from flood plains and vulnerable coastal areas and flood-proofing measures. These are investments worth making, in order to save future government and taxpayers’ money in the form of disaster relief, and the period immediately after a disaster will often be an appropriate time to make them.

L’aide humanitaire est bien sûr essentielle en cas de catastrophe naturelle, mais elle ne servirait à rien si les efforts d’atténuation des effets n’étaient pas mis en œuvre à l’étape de la reconstruction lorsqu’ils s’imposent. En fait, il pourrait souvent arriver que de telles initiatives soient plus efficaces et moins coûteuses si elles étaient intégrées à un programme de reconstruction. Des politiques visant à inclure la prévention des catastrophes parmi les exigences du développement durable sont en voie d’élaboration à la Banque mondiale et en train d’être mises en œuvre dans un certain nombre de pays en développement. Le même principe s’applique aux programmes d’intervention d’urgence de nombreux pays développés. Aux États-Unis, par exemple, la Federal Emergency Management Agency consacre maintenant l’équivalent de 15 p. 100 de son énorme budget d’intervention en cas de catastrophe à des mesures de prévention des sinistres, y compris le déménagement de la population en dehors des plaines inondables et des zones côtières vulnérables et la prévention des inondations. Ce sont là des investissements qui en valent la peine pour épargner encore plus d’argent au gouvernement et aux contribuables sous la forme de secours d’urgence, et la période qui suit immédiatement une catastrophe est souvent le moment le plus approprié pour les faire.

We have made some loss-reducing investments in this country over the years. The Winnipeg Floodway is perhaps the most well-known example, diverting raging Red River flood waters from the City of Winnipeg on several occasions and paying for itself more than 20 times over since its construction. A representative from Conservation Ontario presented further examples. Under an earlier federal-provincial flood damage reduction program, flood plains were mapped, providing local authorities with tools necessary to manage storm waters, flood plain development and structural water management investments. These strategies have been proven effective.

Nous avons procédé à certains investissements dans la réduction des sinistres au Canada au fil des ans. Le canal évacuateur de Winnipeg qui a servi à plusieurs occasions à dériver les eaux de crue tourbillonnantes de la rivière Rouge et couvert ses frais plus de 20 fois depuis sa construction en est peut-être l’exemple le mieux connu. Un représentant de Conservation Ontario a présenté d’autres exemples. Dans le cadre d’un programme fédéral-provincial antérieur de réduction des dommages causés par les inondations, on a fait un plan des plaines inondables pour fournir aux autorités locales les outils nécessaires à la gestion des eaux d’orage, à la mise en valeur des plaines inondables et aux investissements structuraux dans la gestion des eaux. Ces stratégies se sont avérées efficaces.

A comparative study of Ontario and Michigan flood damage strategies found that for a particular period of cross-border heavy rainfall in 1986, Michigan flood damage was $500 million and there was loss of life. By comparison, Ontario flood damage was less than $500,000 and there was no loss of life. Environment Canada analysis concluded that, for large flood events, the benefits of a policy of structural and non-structural flood plain management can be enormous and that the major reason for the differences in damages was the greater American tendency to undertake development on flood plains.

Une étude comparative des stratégies relatives aux dommages causés par les inondations ont révélé que durant une période particulière de pluies abondantes transfrontalières en 1986, les inondations ont causé 500 millions de dollars de dommages au Michigan et entraîné des pertes de vie tandis que les dommages causés par les inondations se sont élevés à moins de 500 000 $ en Ontario et qu’aucune perte de vie n’a été enregistrée. L’analyse d’Environnement Canada l’a amené à conclure que dans le cas d’inondations importantes, les avantages d’une politique de gestion structurale et non structurale des plaines inondables peuvent être énormes et que la principale différence pour ce qui est des dommages était la tendance américaine plus marquée à la mise en valeur des plaines inondables.

Another study estimated the impact of a Saguenay-type flood in the Grand River region of Ontario, where a number of loss-prevention measures are currently in place. While the Saguenay flood cost ten lives and over $800 million in damages, damage from a similar type of storm in the Grand River region is estimated to cost only $11.5 million. However, in the absence of those preventative measures, losses in the Grand River region would rise to an estimated $150 million.

Une autre étude a consisté à évaluer l’impact d’inondations semblables à celles du Saguenay dans la région de la rivière Grand en Ontario. Les inondations du Saguenay ont fait 10 victimes et causé des dommages de plus de 800 millions de dollars, alors qu'une tempête de la même violence a occasionné des dommages de 11,5 millions de dollars dans la région de la rivière Grand. Toutefois, sans les mesures de prévention des sinistres actuellement en place, les dommages dans la région de la rivière Grand se seraient élevés à 150 millions de dollars.

While there are some examples of sound loss-reducing infrastructure investments that have been made across the country – investments that have yielded benefits that more than pay for their cost – there are many projects that have yet to be undertaken. The Mayor of the District of Houston, British Columbia, for example, reported that his town had identified a flood risk and obtained an estimate for the construction of a dyke that would avoid future disaster losses. However, because of the current absence of a program for funding loss-reduction projects, the investment was not made. As a result, the community spent more than double the cost of the dyke in responding and recovering from the flood that ensued. Clearly taxpayers would have benefited had the loss-reducing investment been made, to say nothing of the collateral benefits to the local economy from both the investment and the avoidance of the economic disruption that followed the flood.

Même s’il existe certains exemples d’investissements sûrs qui ont été faits dans l’infrastructure un peu partout au pays en vue de la réduction des sinistres – investissements qui ont entraîné des avantages plus importants que leur coût – il reste encore de nombreux projets à entreprendre. Le maire du District de Houston (Colombie-Britannique), par exemple, a signalé que sa ville avait identifié un risque d’inondation et obtenu une évaluation pour la construction d’une digue qui permettrait d’éviter tout futur sinistre. Cependant, parce qu’il n’existe pas pour le moment de programme de financement pour les projets de réduction des sinistres, aucun investissement n’a été fait. Résultat, les mesures d’intervention et de rétablissement que la collectivité a dû prendre à la suite d’une inondation lui ont coûté plus du double du prix de la digue. De toute évidence, les contribuables auraient été gagnants si elle avait procédé à un tel investissement, sans parler des avantages accessoires pour l’économie locale qui aurait profité de l’investissement et échappé aux bouleversements économiques qui ont suivi l’inondation.

Representatives from the Ordre des ingénieurs du Québec provided further evidence based on their analysis of the Saguenay Flood in Quebec and re-iterated the importance of creating a mitigation strategy that will draw together experts from many sectors to facilitate the coordination of their efforts and enable jurisdictions to learn from one another. They emphasized that their detailed analysis of recent major disasters confirms that prevention is essential to the effective management of the country’s exposure to natural disasters.

Des représentants de l’Ordre des ingénieurs du Québec ont fourni d’autres témoignages inspirés de leur analyse des inondations du Saguenay et insisté eux aussi sur l’importance de mettre en œuvre une stratégie d’atténuation des effets qui ferait appel à la collaboration d’experts de nombreux secteurs pour faciliter la coordination des efforts et permettre aux différentes provinces de se renseigner les unes les autres. Ils ont souligné que leur analyse détaillée des récentes grandes catastrophes avait confirmé que la prévention est essentielle à une gestion efficace des risques d’exposition de notre pays aux catastrophes naturelles.

In light of this testimony, the Committee recommends:

À la lumière de ces témoignages, le Comité recommande :

• That the federal government take the lead in making Canadian communities more resilient to natural disasters by ensuring that the infrastructure program announced in the recent federal budget includes natural disaster reduction as one of the objectives under which infrastructure projects could qualify for funding. Projects based on local risk assessments should be funded if the benefits, in terms of losses prevented, can be shown to outweigh the cost of the investment.

A copy of the relevant Minutes of Proceedings (Meetings No. 53) is tabled.

Un exemplaire du Procès-verbal pertinent (réunions n^o 53) est déposé.

Respectfully submitted,

Respectueusement soumis,