HAFF Committee Report

The Standing Committee on Procedure and House Affairs has the honour to present its

Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a l’honneur de présenter son

TWENTY-SEVENTH REPORT

VINGT-SEPTIÈME RAPPORT

Pursuant to its mandate under Standing Order 108(3)(a)(iii), the Committee has held several meetings to consider matters related to the inclusion of a code of conduct in the Standing Orders of the House of Commons.

Conformément au mandat que lui confère le sous-alinéa 198(3)a)(iii) du Règlement, le Comité s’est réuni à plusieurs reprises pour examiner des questions relatives à l’incorporation d’un code de déontologie dans le Règlement de la Chambre des communes.

On October 23, 2002, the Deputy Prime Minister, the Hon. John Manley, tabled in the House of Commons a proposed parliamentary ethics initiative, thus fulfilling, in part, a commitment made by Prime Minister, the Rt. Hon. Jean Chrétien, in the House of Commons in May 2002. The proposals were, in large part, based on the 1997 report of the Special Joint Committee on a Code of Conduct, commonly called the Milliken-Oliver report after its co-chairs.

Le 23 octobre 2002, le vice-premier ministre, l’honorable John Manley, a déposé à la Chambre des communes un ensemble de propositions portant sur l’éthique parlementaire, donnant ainsi suite, en partie, à un engagement pris par le premier ministre, le très honorable Jean Chrétien, à la Chambre des communes en mai 2002. Les propositions étaient en grande partie inspirées du rapport de 1997 du Comité mixte spécial sur un Code de conduite, communément appelé le rapport Milliken-Oliver en l’honneur de ses coprésidents.

There are two parts to the ethics initiative. The first is a proposed Code of Conduct for Parliamentarians intended for inclusion as a schedule to the Standing Orders of the House of Commons. The second is a draft bill amending the Parliament of Canada Act to establish the position of Ethics Commissioner, among other matters.

Les propositions comportent deux volets. Le premier consiste en un projet de Code de déontologie pour les parlementaires devant être annexé au Règlement de la Chambre des communes. Le deuxième est un avant-projet de loi visant à modifier la Loi sur le Parlement du Canada afin de créer un poste de commissaire à l’éthique, entre autres choses.

In the course of the Committee’s study of the desirability of incorporating a Code into the Standing Orders, we heard from a variety of witnesses, held a roundtable for Members who are not on the Committee and, just before the Christmas break, we circulated a working document in order to keep Members informed of our thinking to that point. More witnesses followed in January. Then, with the views of our witnesses and our own experiences of life in the House of Commons in mind, we began a detailed examination of the proposed Code. In March 2003 we released a preliminary draft report so that all Members would have a chance to comment – in writing or at roundtables – before we finalized our recommendations to the House. We believe that this kind of open process offered the most assurance that the House will adopt an excellent Code that Members will support.

En étudiant l’opportunité d’incorporer un code dans le Règlement, nous avons entendu différents témoins, nous avons organisé une table ronde à l’intention des députés qui ne font pas partie du Comité et, juste avant le congé de Noël, nous avons fait circuler un document de travail pour informer les députés du cheminement de notre pensée jusqu’à ce moment-là. Nous avons entendu d’autres témoins en janvier. Puis, en tenant compte des vues de nos témoins et de notre propre expérience de la vie à la Chambre des communes, nous avons entrepris un examen détaillé du code proposé. En mars 2003, nous avons décidé de publier une version préliminaire d’un projet de rapport afin que tous les députés aient la chance de faire des commentaires – par écrit ou au cours d’autres tables rondes – avant que nous mettions la dernière main à nos recommandations à la Chambre des communes. Nous sommes persuadés que ce processus ouvert de consultation est la meilleure garantie que la Chambre adoptera un excellent code auquel les députés souscriront.

The Committee has concluded that a Conflict of Interest Code is desirable and should be adopted, and we will be presenting a future report concerning the Code itself. In order to implement such a Code, however, it is essential that an Ethics Commissioner be appointed. This can only be done through legislation. This report, therefore, sets out the Committee’s thinking on how the Ethics Commissioner should be appointed, what the tenure of the office should be, and various related matters found in the draft bill tabled by the Deputy Prime Minister.

Le Comité est parvenu à la conclusion que l’adoption d’un code régissant les conflits d’intérêts des députés est souhaitable et a donc l’intention de présenter un rapport sur le code lui-même. Cependant, la mise en œuvre de ce code nécessitera la création d’un poste de commissaire à l’éthique, ce qui ne peut être fait que par voie législative. Le présent rapport expose donc les vues du Comité quant à la nomination du commissaire à l’éthique, à la durée de son mandat et à d’autres questions connexes contenues dans l’avant-projet de loi déposé par le Vice-premier ministre.

The majority of Committee members agree that the proposed manner of appointing the Ethics Commissioner in the draft bill does not allow Members a meaningful role. The appointment process was a major concern of those of our colleagues who attended our round tables. We note the direct involvement of the provincial and territorial legislatures in appointing their Commissioners.

La majorité des membres du Comité est d’avis que le mode proposé de nomination du commissaire à l’éthique dans l’avant-projet de loi ne permettrait pas aux députés de jouer un rôle utile. Nous avons pris note du fait que les assemblées législatives provinciales et territoriales ont leur mot à dire sur la nomination de leurs commissaires.

We have discussed various mechanisms for involving all Members of the House in this decision. It is clear to the Committee that any appointee must have widespread support from the House if he or she is to carry out the duties of the position effectively. We recommend that any bill provide for a consultation process with the leaders of the recognized parties in the House, to be followed by a confirming vote in the Chamber. We intend to recommend that Standing Order 111.1 be amended to require a nominee to appear before a House committee before that vote is held. We also recommend that the models now used for appointing the existing Officers of Parliament be carefully considered.

Nous avons discuté de plusieurs mécanismes qui permettraient une participation de tous les députés à la prise de décision. Il nous est évident que, sans l’appui presque universel de la Chambre, le titulaire du poste de commissaire ne pourra exécuter ses fonctions de façon efficace. Nous recommandons donc qu’un projet de loi éventuel prévoie un processus de consultation des chefs des partis reconnus par la Chambre, suivi d’un vote de confirmation à la Chambre. Nous avons aussi l’intention de recommander la modification de l’article 111.1 du Règlement afin que le candidat au poste de commissaire comparaisse devant un comité de la Chambre avant la tenue du vote. Nous recommandons, en outre, que les processus de nomination des autres hauts fonctionnaires du Parlements fassent l’objet d’une analyse suivie.

The proposed term and tenure of the Ethics Commissioner also raise questions. The draft bill would have the Ethics Commissioner appointed for a five-year term, which would be non-renewable. While five years is the maximum life of a Parliament, there is no compelling reason why it should be the term of an Ethics Commissioner. After all, the principles and rules of the Code have an ethical foundation that does not change with a change of membership of the House.

Le mandat proposé pour l’exercice des fonctions du commissaire à l’éthique soulève également des questions. Selon l’avant-projet de loi, le commissaire à l’éthique serait nommé pour un mandat de cinq ans sans possibilité de renouvellement. S’il est vrai qu’une législature dure au plus cinq ans, il n’y a aucune raison impérieuse pour laquelle il devrait en être de même du mandat d’un commissaire à l’éthique. Après tout, les principes et les règles du code ont un fondement éthique qui ne change pas au gré de la composition de la Chambre.

Nor is five years a long time to develop relationships with Members, become used to advising them, and administer the Code. We are concerned that valuable corporate memory could be lost should an excellent Ethics Commissioner be unable to be reappointed.

Cinq ans, ce n’est pas long non plus pour établir des rapports avec les députés, apprendre à les conseiller et administrer le code. Nous craignons qu’il faille renoncer à une précieuse mémoire institutionnelle si un excellent commissaire à l’éthique ne pouvait être réélu.

We have concluded that the term of the Ethics Commissioner could be five years, or some other term, as long as there is the possibility of renewal. The process for re-appointing an incumbent Ethics Commissioner, however, must be the same as the process for the original appointment in order to ensure in a tangible way that the House supports the individual.

Nous sommes parvenus à la conclusion que le mandat du commissaire à l’éthique pouvait être de cinq ans, ou d’une autre durée quelconque, mais qu’il faudrait en tout cas qu’il soit renouvelable. Le processus de renouvellement de mandat doit être le même processus suivi lors de la nomination initiale, afin de montrer de façon concrète que la Chambre appuie le titulaire.

The provision of the draft bill entitled “tenure” of the Ethics Commissioner reads as follows:  “The Ethics Commissioner holds office during good behaviour for a single term of five years, but may be removed by the Governor in Council on address of the Senate and House of Commons.” The Committee finds this section confusing. We understand the intended meaning to be that the Ethics Commissioner may only be removed for cause, and the manner of removal, if cause exists, is to pass a resolution requesting removal. If that is correct, the separate elements of the provision should be broken out to make that meaning absolutely clear.

La disposition de l’avant-projet de loi sur l’« exercice des fonctions » du commissaire à l’éthique est ainsi libellée : « Le commissaire exerce ses fonctions à titre inamovible pour un mandat unique de cinq ans, sous réserve de révocation par le gouverneur en conseil sur adresse du Sénat et de la Chambre des communes. » Le Comité trouve que cet article prête à confusion. Nous comprenons que le commissaire à l’éthique ne pourrait être destitué que pour motif valable et que, s’il devait l’être, il faudrait que le Sénat et la Chambre adoptent une résolution demandant sa destitution. Si c’est le cas, les éléments de la disposition devraient être distincts pour que le sens soit absolument clair.

We also wish to comment on the provision of the draft bill that permits Parliamentarians to request that the Ethics Commissioner inquire into the observance of the ethical principles, rules or obligations established by the Prime Minister. The Prime Minister’s Code and other rules as may be established from time to time cover Ministers and Parliamentary Secretaries. The complaints provision, however, refers only to complaints about Ministers, and is silent on the question of Parliamentary Secretaries. Since the latter are covered by the Prime Minister’s rules on virtually the same basis as Ministers, we see no reason why Parliamentarians should not be permitted to request that the Ethics Commissioner inquire into whether or not they too have met their responsibilities.

Nous souhaitons aussi donner notre avis sur la disposition de l’avant-projet de loi qui autorise les parlementaires à demander que le commissaire à l’éthique fasse enquête pour déterminer si les principes, règles ou obligations d’ordre éthique définis par le premier ministre sont respectés. Le code du premier ministre et les autres règles pouvant être établies selon les besoins s’appliquent aux ministres et aux secrétaires parlementaires. La disposition sur les plaintes ne vise cependant que les ministres; il n’y est pas question des secrétaires parlementaires. Comme les règles du premier ministre s’appliquent à peu près de la même façon aux secrétaires parlementaires et aux ministres, nous ne voyons pas pourquoi les parlementaires ne seraient pas autorisés à demander que le commissaire à l’éthique mène une enquête pour déterminer s’ils ont rempli leurs obligations.

            A copy of the relevant Minutes of Proceedings (Meetings Nos. 5, 6, 8 to 13, 17, 18, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 29, 30 and 33) is tabled.

           Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (réunions n^os 5, 6, 8 à 13, 17, 18, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 29, 30 et 33) est déposé.

            Respectfully submitted,

            Respectueusement soumis,

Le président,

PETER ADAMS
Chair